Sentenza n. 1938/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 18 agosto 2025 una PAS per realizzare a Padova, in zona E2 agricola, un impianto fotovoltaico a terra da 990 kW dichiaratamente destinato a una comunità energetica rinnovabile (CER). Dopo richieste istruttorie e integrazioni, il Comune ha concluso negativamente la conferenza di servizi il 13 marzo 2026, sulla base della ritenuta incompatibilità urbanistica secondo la disciplina sopravvenuta, dell’insufficienza delle opere di mitigazione visiva e dei pareri ARPAV contrari sull’impianto illuminotecnico. La società ha dedotto: difetto di motivazione e omessa valutazione delle integrazioni; erronea applicazione ratione temporis dell’art. 11-bis d.lgs. 190/2024; spettanza della deroga al divieto di impianti fotovoltaici a terra in area agricola, anche al produttore terzo rispetto alla CER; erronea equiparazione dell’area agricola di pregio a un divieto assoluto; contraddittorietà e sproporzione del parere comunale sulle mitigazioni; travisamento tecnico nei pareri ARPAV; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Dopo la richiesta di autotutela, il Comune ha adottato il 14 maggio 2026 una nota di riscontro e un provvedimento che integrava e sostituiva la motivazione del diniego. Con motivi aggiunti la società ha contestato che la mancanza dei requisiti di area idonea comportasse automaticamente la qualificazione come area non idonea e un divieto assoluto; ha ribadito il diritto del produttore terzo alla deroga CER e la censura intertemporale; ha inoltre lamentato violazione di buona fede e collaborazione e degli artt. 10-bis e 14-bis, comma 5, l. 241/1990. Il Comune ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse sulla censura di motivazione e l’inammissibilità delle censure sui pareri ARPAV e della riproposizione dei motivi; nel merito ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse limitatamente alla censura di difetto di motivazione del diniego originario: l’integrazione motivazionale del 14 maggio 2026 ha reso note alla società le ragioni ostative e ha eliminato l’utilità concreta di quella specifica censura. Ha respinto l’eccezione d’inammissibilità relativa ai pareri ARPAV, perché le valutazioni tecnico-discrezionali sono comunque sindacabili entro i limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento; ha respinto anche l’eccezione sulla riproposizione dei motivi con motivi aggiunti, da esaminare congiuntamente alle censure originarie. Nel merito, ha rigettato la censura sulla deroga CER: per applicare l’eccezione al divieto di installazione di impianti a terra in area agricola occorre che la destinazione dell’impianto alla costituzione o all’inserimento in una CER sia concreta ed effettiva. La dichiarazione unilaterale della società, riferita a una CER non identificata e a un’adesione successiva all’entrata in esercizio, senza convenzione, accordo di configurazione o altro atto vincolante, non dimostrava tale destinazione. Il TAR non ha quindi deciso se la deroga possa spettare anche a un produttore terzo non socio, ritenendo dirimente l’assenza di prova concreta del collegamento con una CER. Ha dichiarato assorbita la questione della disciplina applicabile ratione temporis, perché sia la disciplina previgente sia quella sopravvenuta richiedono l’effettiva finalizzazione alla CER; ha assorbito anche la censura sulla qualificazione dell’area come agricola di pregio e quelle sui pareri per mitigazioni visive e illuminazione, dato che il diniego era autonomamente sorretto dall’insussistenza dei presupposti della deroga. Ha respinto le censure procedimentali: il ruolo della società rispetto alla CER era stato oggetto di specifiche richieste di chiarimenti già in istruttoria e l’integrazione motivazionale non aveva concretamente pregiudicato il diritto di difesa, esercitato con i motivi aggiunti. Ha respinto integralmente ricorso e motivi aggiunti e condannato la società a pagare al Comune di Padova 4.000 euro di spese, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  Trattandosi di una deroga ad un divieto generale posto a presidio dell’integrità del suolo agricolo, essa non può ritenersi integrata sulla base di un mero impegno programmatico e unilaterale, privo di effettiva cogenza.

  La deroga al divieto di installare impianti fotovoltaici a terra in area agricola richiede la prova concreta ed effettiva della destinazione dell’impianto alla costituzione o all’inserimento in una CER; un impegno unilaterale e programmatico non è sufficiente.

• art. 11-bis, comma 2, d.lgs. 190/2024

  Indipendentemente dalla soluzione della questione, pur seriamente prospettata dalla ricorrente, se la deroga in esame possa trovare applicazione anche in favore di produttori terzi non soci della comunità, resta comunque necessario, perché operi l’eccezione al divieto generale, che l’impianto risulti concretamente ed effettivamente finalizzato alla costituzione, ovvero all’inserimento in una configurazione, di una CER, e non semplicemente predisposto in vista di un’eventualità futura e non vincolante.

  L’operatività della deroga dipende dalla concreta ed effettiva finalizzazione dell’impianto a una CER, non dalla mera previsione di una possibile adesione futura. La sentenza lascia impregiudicata la questione se la deroga sia applicabile ai produttori terzi non soci.

• art. 31, comma 2, lett. a), d.lgs. 199/2021

  Tale ultimo rilievo è dirimente e va condiviso.

  Il richiamo alla disciplina della CER e alla possibilità che rilevi la produzione di impianti diversi da quelli del referente non supera la necessità di provare che l’energia prodotta sia concretamente vincolata alla disponibilità e al controllo di una determinata comunità.

• art. 3.4 del Testo Integrato Autoconsumo Diffuso

  Tale ultimo rilievo è dirimente e va condiviso.

  La previsione che consente di considerare impianti diversi da quelli del referente della configurazione non rende sufficiente una dichiarazione unilaterale riferita a una CER non identificata: occorre un collegamento concreto e vincolante con una comunità energetica.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Emerge infatti dagli atti di causa che le ragioni ostative concernenti il ruolo della ricorrente rispetto alla costituenda CER erano state oggetto di specifica richiesta di chiarimenti sin dalla fase istruttoria, segnatamente con la nota del Settore Urbanistica e Servizi Catastali del 4 settembre 2025, sicché la ricorrente non può dirsi stata posta, sul punto dirimente della vicenda, nell’impossibilità di conoscere le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza.

  Non sussiste la violazione del preavviso di rigetto quando, sul punto decisivo, le ragioni ostative sono state comunicate e sottoposte a chiarimenti nel corso dell’istruttoria, consentendo all’interessato di conoscerle.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  Quanto, poi, all’ambiguità lamentata circa la natura giuridica del provvedimento del 14 maggio 2026, recante “integrazione e sostituzione” della motivazione, essa non si è tradotta, nel caso concreto, in un effettivo pregiudizio del diritto di difesa della ricorrente, la quale ha potuto compiutamente censurare, con il ricorso per motivi aggiunti, il complessivo apparato motivazionale posto a fondamento del diniego.

  La censura relativa all’integrazione motivazionale e alla scansione procedimentale non determina l’illegittimità dell’atto in assenza di un concreto pregiudizio del diritto di difesa, che nel caso è stato esercitato mediante motivi aggiunti.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione, quale vizio proprio della originaria determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi, ha infatti perso, per effetto della sopravvenuta integrazione motivazionale intervenuta in sede di autotutela, ogni residua e concreta utilità pratica per la ricorrente, la quale conosce oggi con compiutezza le ragioni ostative all’accoglimento della propria istanza.

  La sopravvenuta integrazione motivazionale rende priva di utilità concreta la censura riferita al difetto di motivazione dell’atto originario quando il ricorrente conosca compiutamente le ragioni ostative e possa contestarle.

Massime di principio

• La deroga al divieto di installare impianti fotovoltaici a terra in area agricola per impianti finalizzati a una comunità energetica rinnovabile presuppone una destinazione concreta ed effettiva alla costituzione della CER o all’inserimento in una sua configurazione; un impegno unilaterale a individuare o aderire a una CER soltanto dopo l’entrata in esercizio dell’impianto, privo di un accordo vincolante e riferito a una comunità non identificata, non è sufficiente.
• La questione se la deroga prevista per gli impianti finalizzati a una CER si applichi anche a un produttore terzo non socio può restare impregiudicata quando manchi comunque la prova concreta che l’impianto sia destinato alla CER.
• La sopravvenuta integrazione della motivazione di un provvedimento impugnato può far venir meno l’interesse alla censura di difetto di motivazione dell’atto originario, se il ricorrente conosce compiutamente le ragioni ostative e può contestarle.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o del travisamento dei presupposti di fatto; tale limite al sindacato non comporta l’inammissibilità della censura.
• La violazione del preavviso di rigetto non sussiste, sul punto decisivo, quando le ragioni ostative siano state già oggetto di specifica richiesta di chiarimenti durante l’istruttoria e l’interessato abbia potuto conoscerle e controdedurre.

Come è indicizzato