Sentenza n. 2679/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione, chiedendo anche il subentro nel contratto, previa dichiarazione di inefficacia, o in subordine il risarcimento per equivalente. Con il primo motivo ha dedotto che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa o comunque sottoposta a una completa valutazione di affidabilità per avere omesso di dichiarare procedimenti penali pendenti a carico di una persona indicata come amministratore di fatto e un decreto di sequestro preventivo del 22 novembre 2022; ha inoltre prospettato la mancata adozione di misure di self-cleaning e la rilevanza dell’omissione quale grave illecito professionale. Con il secondo motivo ha contestato la congruità del costo della manodopera, calcolato facendo riferimento a tabelle ministeriali del 2024 senza considerare i rinnovi del CCNL FISE del 9 dicembre 2025 e del CCNL Multiservizi del 13 giugno 2025, sostenendo che i costi risultassero inferiori ai minimi salariali inderogabili. Con il terzo motivo ha dedotto l’inattendibilità complessiva dell’offerta: oltre alla sottostima del lavoro, l’aggiudicataria avrebbe previsto per alcuni cespiti ammortamenti su otto anni, in contrasto con la clausola del capitolato che imponeva, per i beni forniti alle utenze, il trasferimento al Comune con valore residuo zero alla scadenza settennale. Le Amministrazioni regionali hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Regione Siciliana e dell’Ufficio Regionale di Committenza; l’aggiudicataria ha opposto, tra l’altro, l’inammissibilità delle censure sul costo del lavoro perché anche la ricorrente aveva utilizzato i medesimi parametri tabellari del 2024.

La decisione

Il TAR ha estromesso dal giudizio la Regione Siciliana e l’Ufficio Regionale di Committenza: la prima non ha soggettività unitaria per l’attività amministrativa, imputata ai singoli Assessori competenti; il secondo ha svolto funzioni serventi e di gestione della procedura, mentre gli effetti sostanziali dell’affidamento fanno capo alla stazione appaltante. Nel merito, ha dichiarato inammissibili le censure relative all’inattualità delle tabelle del costo del lavoro, poiché la ricorrente aveva strutturato la propria offerta sugli stessi parametri del 2024 e non aveva dimostrato che la propria offerta avrebbe assorbito gli aumenti contrattuali senza perdite: la contestazione si poneva quindi in contraddizione con la condotta tenuta e integrava un uso opportunistico dell’azione. Ha respinto la censura sugli ammortamenti: la clausola del capitolato, letta secondo il suo tenore letterale, imponeva valore residuo zero soltanto per i beni forniti alle utenze, non per tutte le attrezzature impiegate nell’esecuzione; inoltre la verifica di congruità doveva essere globale e sintetica e non risultava affetta da vizi logici sindacabili. Quanto al sequestro preventivo, la censura è stata respinta perché il decreto del 22 novembre 2022 era stato seguito dal dissequestro del 23 dicembre 2022 e risultava comunque annotato nel Registro delle Imprese acquisito dalla stazione appaltante. È stata invece accolta la censura sull’omessa dichiarazione dei procedimenti penali pendenti a carico della persona ritenuta, sulla base degli elementi complessivi, amministratore di fatto: il ricorrente ha dimostrato una significativa e continuativa influenza gestionale anche dopo la cessazione formale dalla carica nel 2019. L’omissione impediva una valutazione completa dell’affidabilità e integrità dell’aggiudicataria. Il TAR ha quindi annullato l’aggiudicazione, ma non ha disposto l’esclusione dell’aggiudicataria: ha rimesso alla stazione appaltante la valutazione discrezionale dei fatti, delle prove e della loro incidenza sull’affidabilità, da concludere entro sessanta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notificazione della sentenza, previa documentazione dei procedimenti penali da parte dell’aggiudicataria. Non ha deciso sulla dichiarazione d’inefficacia del contratto, sul subentro o sul risarcimento per equivalente, in attesa del riesame amministrativo. Le spese sono state poste in solido e in parti uguali a carico dell’aggiudicataria e della controinteressata, per complessivi euro 4.000 oltre accessori e rifusione del contributo unificato; compensate nei confronti delle Amministrazioni regionali.

Norme richiamate

• art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023

  L’art. 96, comma 14, del D.lgs. n. 36/2023 stabilisce, infatti, un obbligo preciso per l’operatore economico, ossia quello “di comunicare alla stazione appaltante la sussistenza dei fatti e dei provvedimenti che possono costituire causa di esclusione ai sensi dell’art. 94 e 95, ove non menzionati nel proprio fascicolo virtuale. L’omissione di tale comunicazione o la non veridicità della medesima, pur non costituendo di per sé causa di esclusione, può rilevare ai sensi del comma 4 dell’articolo 98”.

  L’omessa comunicazione non determina automaticamente l’esclusione, ma può concorrere alla valutazione del grave illecito professionale. L’operatore deve comunicare le circostanze potenzialmente rilevanti quando non risultino dal fascicolo virtuale, senza sostituirsi alla stazione appaltante nella selezione dei fatti da valutare.

• art. 98, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Ed invero, l’art. 98, comma 2, lett. b) chiaramente dispone: “L’esclusione di un operatore economico ai sensi dell’articolo 95, comma 1, lettera e) è disposta e comunicata dalla stazione appaltante quando ricorrono tutte le seguenti condizioni: a) elementi sufficienti ad integrare il grave illecito professionale; b) idoneità del grave illecito professionale ad incidere sull’affidabilità e integrità dell’operatore”.

  L’esclusione per grave illecito professionale presuppone elementi sufficienti a integrare l’illecito e la sua idoneità a incidere sull’affidabilità e integrità dell’operatore; la verifica compete alla stazione appaltante.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Il comma 3, lett. b) del medesimo art. 98 stabilisce, inoltre, che: “L’illecito professionale si può desumere al verificarsi di almeno uno dei seguenti elementi: (…) b) condotta dell’operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione;”.

  La fornitura, anche negligente, di informazioni false o fuorvianti suscettibili di condizionare le decisioni di gara può costituire elemento dal quale desumere un illecito professionale. Secondo la lettura accolta dal TAR, l’omissione può rilevare nella valutazione congiunta con il fatto non dichiarato, quando la circostanza non sia autonomamente desumibile dal fascicolo virtuale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  L’accoglimento della censura, da cui consegue l’annullamento della determina di aggiudicazione n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, non conduce, tuttavia, all’esclusione dell’aggiudicataria ma al rinnovo del procedimento valutativo in capo alla stazione appaltante, non essendo ammissibile un sindacato sostitutivo del giudice.

  Quando l’amministrazione non ha ancora esercitato la valutazione discrezionale sull’affidabilità dell’operatore, il giudice non può sostituirsi ad essa né disporre direttamente l’esclusione; deve annullare l’atto viziato e lasciare alla stazione appaltante il riesame, nel rispetto del divieto di pronunciare su poteri amministrativi non ancora esercitati.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  La regola del clare loqui è un derivato dei canoni di fiducia e buona fede rispettivamente codificati all’art. 2 e all’art. 5 del medesimo D.Lgs. n. 36/2023-, che assumono portata bidirezionale nel rapporto tra P.A. e privati, imponendo loro una reciproca cooperazione, specialmente quando l’azione dei secondi non sia controllabile dalla prima.

  Il principio della fiducia, insieme alla buona fede, fonda un dovere di cooperazione reciproca nella procedura di gara e, per l’operatore, un obbligo di chiarezza e completezza dichiarativa, soprattutto quando l’amministrazione non possa autonomamente controllare i fatti.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  La regola del clare loqui è un derivato dei canoni di fiducia e buona fede rispettivamente codificati all’art. 2 e all’art. 5 del medesimo D.Lgs. n. 36/2023-, che assumono portata bidirezionale nel rapporto tra P.A. e privati, imponendo loro una reciproca cooperazione, specialmente quando l’azione dei secondi non sia controllabile dalla prima.

  Il principio di buona fede impone cooperazione reciproca tra amministrazione e operatori economici. Nelle gare, l’operatore deve rendere conoscibili le circostanze rilevanti per consentire alla stazione appaltante una valutazione effettiva dell’affidabilità.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  In definitiva, mentre l’impianto censorio opera un’indebita parcellizzazione delle voci di costo, abdicando a quella prospettiva globale e sintetica che deve indefettibilmente connotare la verifica di congruità dell’offerta -in quanto diretta ad accertare che la proposta economica sia, nel suo complesso, attendibile in relazione alla concreta esecuzione dell’appalto (cfr. Cons. Stato sez. III, 24 aprile 2026, n. 3239)-; per altro verso la valutazione condotta sul punto dalla stazione appaltante si palesa scevra da vizi logici: i soli -in ragione del carattere spiccatamente tecnico-discrezionale di tale verifica- sindacabili dal giudice amministrativo, al quale è precluso ogni giudizio sostitutivo dei criteri valutativi applicati dalla stazione appaltante.

  La congruità dell’offerta va verificata con valutazione complessiva e sintetica, riferita all’attendibilità della proposta economica nell’esecuzione concreta dell’appalto, non mediante un esame isolato di singole voci. Il sindacato giurisdizionale resta limitato ai vizi logici e non può sostituire le valutazioni tecnico-discrezionali della stazione appaltante.

• artt. 1362 e ss. c.c.

  Anzitutto, giacché nell’esegesi della lex specialis occorre applicare i canoni interpretativi civilistici codificati dagli artt. 1362 e ss. cod. civ. -con preminenza di quello letterale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2025 n. 2786)- l’obbligo di azzeramento del valore contabile residuo dev’essere circoscritto, conformemente alla formulazione testuale della prescrizione in oggetto, soltanto a “tutto quanto fornito dall’Impresa Appaltatrice alle utenze domestiche e non domestiche” (ancora doc. 19, pag. 7, -OMISSIS-), con esclusione, quindi, di tutti gli altri cespiti con diversa destinazione funzionale, quali le attrezzature utili all’esecuzione dell’appalto.

  Le clausole della lex specialis si interpretano secondo i canoni civilistici, con prevalenza del significato letterale. Nel caso deciso, l’obbligo di azzerare il valore residuo riguardava soltanto i beni forniti alle utenze, non ogni attrezzatura utilizzata per il servizio.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara l’operatore economico deve comunicare i fatti e i provvedimenti potenzialmente rilevanti ai fini dell’esclusione che non siano già menzionati nel fascicolo virtuale; non può selezionare autonomamente quali circostanze sottoporre alla stazione appaltante, cui spetta la valutazione della loro rilevanza.
• L’omissione dichiarativa non costituisce di per sé causa automatica di esclusione, ma può concorrere, insieme al fatto non dichiarato, alla valutazione del grave illecito professionale quando la circostanza non sia autonomamente desumibile dal fascicolo virtuale e sia suscettibile di incidere sulla valutazione di affidabilità.
• Ai fini degli obblighi dichiarativi di gara, può rilevare anche la condotta di una persona priva di cariche formali che, in base agli elementi complessivamente disponibili, eserciti un’influenza sostanziale e continuativa sulla gestione dell’operatore economico.
• Se manca la valutazione amministrativa sull’incidenza dei fatti sull’affidabilità dell’operatore, il giudice non può sostituirsi alla stazione appaltante né disporre direttamente l’esclusione: annulla l’aggiudicazione e rimette all’amministrazione il riesame discrezionale.
• La verifica di congruità dell’offerta deve essere globale e sintetica, considerando l’attendibilità economica complessiva rispetto all’esecuzione dell’appalto; il giudice può sindacare i vizi logici, ma non sostituire la propria valutazione tecnico-discrezionale a quella della stazione appaltante.
• Le censure di gara sono inammissibili quando l’operatore contesti una modalità di formulazione dell’offerta che ha adottato anche per sé, senza dimostrare una differenza sostanziale rilevante, in violazione del divieto di venire contra factum proprium e dei canoni di buona fede.

Come è indicizzato