Adunanza plenaria n. 1/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione P

Esito

La controversia

L'impresa, nell'esecuzione di un appalto per opere viabilistiche, aveva collocato lecitamente terre e rocce da scavo su un'area di proprietà altrui, in forza di autorizzazioni al deposito temporaneo che prevedevano l'obbligo di successiva rimozione. I rifiuti non erano stati rimossi e l'impresa era stata successivamente dichiarata fallita. Il Comune di Milano aveva adottato, ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. 152/2006, un'ordinanza diretta alla curatela per la rimozione dei rifiuti. Il TAR aveva accolto il ricorso della curatela, ritenendo che il fallimento non avesse mai acquisito la detenzione dell'area, appartenuta a un terzo. Il Comune ha appellato sostenendo che la responsabilità della curatela derivasse dalla detenzione dei rifiuti e dal principio "chi inquina paga", indipendentemente dall'acquisizione dell'area alla massa attiva. La curatela ha sostenuto che l'obbligo di rimozione esorbitasse dalla funzione liquidatoria della procedura concorsuale e che il Comune potesse soltanto insinuare al passivo il credito per i costi eventualmente sostenuti in esecuzione d'ufficio.

La decisione

L'Adunanza plenaria ha respinto l'eccezione di improcedibilità dell'appello, rilevando che sul suo rigetto si era formato il giudicato interno. Nel merito, ha precisato e ribadito i principi della precedente sentenza n. 3 del 2021, distinguendoli da quelli della sentenza n. 10 del 2019, relativa a una diversa ipotesi di successione societaria e obblighi di bonifica. Ha affermato che la curatela fallimentare è responsabile, ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. 152/2006, della rimozione dei rifiuti abbandonati dall'imprenditore fallito prima del fallimento anche quando i rifiuti siano stati collocati su un'area appartenente a terzi, se l'impresa ne abbia acquisito la detenzione in forza di un titolo contrattuale che autorizzava il deposito temporaneo e prevedeva l'obbligo di rimozione. La detenzione rilevante non richiede l'apprensione fisica dei rifiuti né la proprietà o l'acquisizione dell'area alla massa attiva, ma si fonda sull'inerenza economica dei rifiuti al ciclo produttivo dell'impresa. Nel caso concreto, l'inerenza risultava dal contratto d'appalto, dagli obblighi di rimozione, dalle contestazioni sulla gestione del materiale e dalla transazione stipulata dopo il fallimento. L'obbligo di rimozione conserva natura pubblicistica e non è escluso dalle regole concorsuali sulla graduazione dei crediti; i costi eventualmente sostenuti dalla procedura costituiscono debiti della massa, da soddisfare in prededuzione. La causa è stata restituita alla IV sezione per la decisione definitiva, anche sulle spese.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  rimozione dei rifiuti abbandonati; imputabilità della violazione a titolo di dolo o colpa

  La curatela fallimentare è obbligata alla rimozione dei rifiuti abbandonati dall'imprenditore fallito anche su aree di terzi, quando l'impresa ne abbia avuto la detenzione contrattuale e i rifiuti siano inerenti alla sua attività economica; non è necessario che l'area sia stata acquisita alla massa attiva.

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  La responsabilità per l'abbandono e il deposito incontrollato dei rifiuti è collegata all'imputabilità della condotta a titolo di dolo o colpa e fonda l'ordine di rimozione.

• art. 192, comma 3, ultimo periodo, d.lgs. 152/2006

  L'amministrazione può procedere all'esecuzione in danno in caso di mancata ottemperanza e far valere il relativo credito nella procedura concorsuale, senza che ciò elimini l'obbligo pubblicistico di rimozione.

• art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Il richiamo alla responsabilità amministrativa degli enti conferma la configurazione dell'abbandono e del deposito incontrollato come illeciti amministrativi imputabili ai soggetti responsabili.

• art. 255, commi 1 e 3, d.lgs. 152/2006

  Il comma 3 sanziona penalmente l'inottemperanza all'ordine di rimozione adottato ai sensi dell'art. 192, comma 3.

• art. 3, par. 1, punto 6, direttiva 2008/98/CE

  La nozione europea di detentore dei rifiuti è centrale e non coincide necessariamente con le categorie nazionali di possesso e detenzione; rileva l'inerenza dei rifiuti all'attività economica dell'operatore.

• art. 14, par. 1, direttiva 2008/98/CE

  I costi della gestione dei rifiuti devono essere sostenuti dal produttore iniziale o dal detentore.

• art. 1 direttiva 2004/35/CE

  Il principio impone di imputare i costi della gestione e del ripristino ambientale al soggetto cui l'attività economica e i rifiuti sono riferibili, secondo una responsabilità non meramente di posizione.

• art. 253, comma 2, d.lgs. 152/2006

  privilegio speciale immobiliare

  La disposizione riguarda le spese di bonifica e non si applica, secondo la pronuncia, ai crediti derivanti dall'esecuzione in danno di un ordine di rimozione dei rifiuti; tali costi sono tuttavia debiti della massa da soddisfare in prededuzione.

• art. 9, ultimo comma, Cost.

  La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni, costituisce valore prioritario che orienta l'interpretazione e l'applicazione della disciplina sui rifiuti.

• art. 99, comma 4, c.p.a.

  Dopo l'enunciazione del principio di diritto, la causa è restituita alla sezione rimettente per la definizione del giudizio.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. 152/2006, la curatela fallimentare è obbligata a rimuovere i rifiuti abbandonati dall'imprenditore prima della dichiarazione di fallimento sia quando l'abbandono abbia riguardato un'area già appartenente all'impresa e acquisita alla massa attiva, sia quando abbia riguardato un'area di proprietà di terzi detenuta dall'impresa in forza di un titolo contrattuale che autorizzava il deposito temporaneo e imponeva la successiva rimozione.
• La responsabilità della curatela per la rimozione dei rifiuti non presuppone che il terreno su cui essi si trovano sia stato di proprietà dell'imprenditore fallito o sia entrato nella massa attiva fallimentare; è necessario e sufficiente che i rifiuti siano stati detenuti dall'impresa fallita.
• La nozione di detenzione rilevante nella disciplina ambientale ha natura funzionale ed economica: non richiede necessariamente l'apprensione fisica dei rifiuti, ma si ricava dalla loro inerenza al ciclo produttivo e all'attività economica dell'operatore.
• L'obbligo pubblicistico di rimozione dei rifiuti e la responsabilità della curatela non sono esclusi dalle regole concorsuali sulla liquidazione del patrimonio e sulla par condicio creditorum; i costi sostenuti dalla curatela per adempiere costituiscono debiti della massa da soddisfare in prededuzione.
• Il principio "chi inquina paga", letto alla luce delle direttive 2004/35/CE e 2008/98/CE, impedisce che la mancata acquisizione dell'area alla massa fallimentare determini una lacuna nell'imputazione dei costi di gestione dei rifiuti inerenti all'attività dell'impresa fallita.

Come è indicizzato