Sentenza n. 14772/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune ha respinto la richiesta di riesame dell’ordinanza di demolizione n. 5972 del 3 giugno 2004, relativa a un fabbricato realizzato sulla base di una DIA del 2003. Il Comune aveva ritenuto la DIA inidonea, poiché l’intervento di demolizione e ricostruzione riguardava anche una porzione di fabbricato diruto, comportava una modifica della sagoma mediante l’aggiunta di due portici e doveva quindi essere qualificato come nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire. Il ricorrente ha dedotto: 1) violazione della disciplina edilizia, della normativa regionale e del regolamento edilizio comunale, nonché difetto di istruttoria, sostenendo che l’intervento rientrasse nella ristrutturazione edilizia, che l’edificio preesistente fosse identificabile nella sua consistenza e che i portici non incidessero sulla superficie coperta; 2) violazione dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 e dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e logicità, per l’asserita dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio ante 1967 mediante documentazione fotografica, aerofotogrammetrica e catastale; 3) violazione degli artt. 16, 17 e 42 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il contributo di costruzione non fosse dovuto e che, comunque, il suo mancato pagamento potesse comportare soltanto una sanzione pecuniaria; 4) violazione del legittimo affidamento, poiché il certificato di destinazione urbanistica allegato all’atto di acquisto avrebbe indotto il ricorrente, terzo acquirente in buona fede, a ritenere legittimo l’immobile. In via subordinata, è stata contestata la mancata adozione di una demolizione o di un annullamento soltanto parziale.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha ritenuto decisivo il primo motivo, ma infondato. Ha precisato che, per un intervento presentato nel 2003, la nozione applicabile di ristrutturazione edilizia era quella risultante dal d.lgs. n. 301/2002, antecedente alle modifiche introdotte dal d.l. n. 69/2013: la demolizione e ricostruzione richiedeva la stessa volumetria e la stessa sagoma dell’edificio preesistente e non comprendeva il ripristino di un edificio o di una sua parte ormai diruta, priva dei connotati essenziali di organismo edilizio. La verificazione disposta ai sensi dell’art. 66 c.p.a. ha accertato che una porzione del fabbricato era quasi completamente diruta, che non era possibile individuare con sufficiente certezza la sua cubatura e sagoma originarie, che la volumetria di progetto non coincideva con quella preesistente e che i due portici aggiunti modificavano la sagoma. Il Collegio ha condiviso tali conclusioni tecniche, ritenendole esaustive, coerenti e non manifestamente erronee. Ha inoltre chiarito che le disposizioni del regolamento edilizio comunale sul computo della superficie coperta o del volume dei portici non escludevano la modifica della sagoma, che riguarda il contorno planovolumetrico della costruzione, comprese le strutture perimetrali e gli sporti. Ne derivava che l’intervento necessitava del permesso di costruire e non poteva essere legittimato dalla DIA. Le ulteriori censure sui requisiti per l’edificazione in zona agricola sono state assorbite, poiché il provvedimento era sorretto da una motivazione autonoma e sufficiente. È stata respinta anche la richiesta di una demolizione o di un annullamento parziale: il caso non riguardava l’annullamento tardivo di un titolo edilizio favorevole, ma un intervento realizzato ab origine senza il titolo edilizio idoneo, dopo che il Comune aveva tempestivamente esercitato il potere inibitorio sulla DIA. L’amministrazione non poteva quindi rielaborare ex post il progetto per renderlo assentibile mediante DIA. È stata respinta, infine, la censura sul legittimo affidamento. Il certificato di destinazione urbanistica attestava soltanto le prescrizioni urbanistiche dell’area e si limitava a riportare la dichiarazione del precedente proprietario sulla DIA, senza attestare la legittimità edilizia dell’immobile. L’acquirente dell’immobile abusivo succede nei rapporti giuridici relativi al bene e subisce gli effetti dell’ingiunzione di demolizione, salva la possibilità di rivalersi contro il venditore. Il Comune non era pertanto tenuto a comparare l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso con l’interesse del privato alla conservazione dell’immobile. Il Comune non si era costituito, sicché non sono state liquidate spese di lite. Il compenso del verificatore è stato posto definitivamente a carico del ricorrente soccombente.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente; demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente

  Nella formulazione applicabile nel 2003, la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione richiedeva la conservazione della volumetria e della sagoma preesistenti e non comprendeva la ricostruzione di un rudere privo dei connotati essenziali di organismo edilizio.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  L’intervento che non rientra nella ristrutturazione edilizia perché ricostruisce un manufatto diruto o modifica la sagoma e la volumetria preesistenti deve essere qualificato come nuova costruzione.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alla prova dello stato legittimo dell’edificio preesistente; la relativa censura è stata assorbita perché la motivazione principale del provvedimento è stata ritenuta sufficiente.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il Comune ha contestato il mancato pagamento del contributo di costruzione; la questione è stata assorbita in ragione della sufficienza della diversa ratio concernente la necessità del permesso di costruire.

• art. 17 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dal ricorrente per sostenere l’esenzione dal contributo di costruzione; la censura è stata assorbita.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Il certificato di destinazione urbanistica attesta le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area e non certifica la legittimità edilizia delle opere realizzate.

• art. 66 c.p.a.

  Ha consentito al TAR di disporre una verificazione tecnica sulla qualificazione dell’intervento edilizio e sulla consistenza dell’edificio preesistente.

Massime di principio

• Nella disciplina applicabile agli interventi presentati prima delle modifiche introdotte dal d.l. n. 69/2013, la demolizione e ricostruzione poteva rientrare nella ristrutturazione edilizia soltanto se riguardava un organismo edilizio ancora esistente nei suoi connotati essenziali e comportava la conservazione della medesima volumetria e sagoma; la ricostruzione di un rudere, anche quando sia tecnicamente possibile ricostruirne l’originaria consistenza, integra nuova costruzione.
• L’aggiunta di portici o di altre strutture perimetrali può determinare una modifica della sagoma anche se tali manufatti non rilevano, secondo il regolamento edilizio, ai fini del calcolo della superficie coperta o della volumetria.
• Quando una verificazione tecnica disposta dal giudice fornisce conclusioni esaustive, coerenti e non manifestamente erronee, il giudice può aderirvi indicando le fonti del proprio convincimento; le contrarie valutazioni dei consulenti di parte restano implicitamente disattese se incompatibili con quelle del verificatore.
• Se un intervento edilizio è stato realizzato ab origine senza il titolo edilizio richiesto e l’amministrazione ha tempestivamente esercitato il potere inibitorio sulla DIA, non ricorre un’ipotesi di autotutela su un titolo favorevole: non sussiste quindi l’obbligo di comparare l’interesse pubblico con l’affidamento del privato né di disporre una demolizione soltanto parziale per conservare parti dell’opera.
• Il certificato di destinazione urbanistica, in quanto documento riferito alle prescrizioni urbanistiche dell’area, non costituisce un atto amministrativo idoneo a generare affidamento sulla legittimità edilizia di un immobile.
• Il terzo acquirente di un immobile abusivo subisce gli effetti dell’ingiunzione di demolizione anche se l’abuso è stato commesso prima dell’acquisto; la buona fede può fondare un’azione di rivalsa nei confronti del venditore, ma non impedisce l’esercizio del potere repressivo edilizio.

Come è indicizzato