Cassazione Civile, Ordinanza n. 29911/2023 del 27/10/2023

Esito

La controversia

La società ha impugnato otto ordinanze-ingiunzioni irrogate per l’apposizione di cartelli pubblicitari senza la prescritta autorizzazione. In primo grado il giudice di pace aveva annullato i provvedimenti, ma in appello il Tribunale di Roma ha riformato la decisione e ha ritenuto legittime le sanzioni, salvo una ordinanza riferita a un impianto non appartenente alla società. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto, in sintesi: omessa pronuncia e omesso esame circa l’insussistenza dell’elemento soggettivo e la buona fede, perché l’installazione era avvenuta con il concorso e la supervisione dei tecnici comunali; violazione dell’art. 3 L. 689/1981 per l’affidamento maturato nella liceità del proprio operato, anche per il lungo tempo di tolleranza e per il censimento degli impianti nella banca dati comunale; violazione delle norme sul procedimento sanzionatorio per avere l’amministrazione contestato originariamente l’installazione in carenza di autorizzazione, mentre le ordinanze avevano poi sanzionato il diverso fatto del posizionamento irregolare di impianti autorizzati; vizi motivazionali e nullità della sentenza per avere il Tribunale ricondotto la condotta difforme alla fattispecie di totale difetto di autorizzazione; omesso esame circa la diffida preventiva prevista dalle linee guida comunali; e illegittimità della compensazione delle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il quarto e il quinto motivo di ricorso, assorbendo gli altri. Ha ritenuto che il Tribunale avesse erroneamente sovrapposto due fattispecie sanzionatorie distinte: da un lato l’installazione di cartelli pubblicitari in totale carenza di autorizzazione; dall’altro l’installazione autorizzata ma non conforme alle prescrizioni del titolo e del regolamento. Poiché i verbali di accertamento avevano contestato il primo illecito e le ordinanze-ingiunzioni avevano invece applicato la sanzione riferibile al secondo, l’amministrazione aveva illegittimamente modificato il fatto contestato, con lesione del diritto di difesa. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio al Tribunale di Roma, in diversa composizione, anche per le spese di legittimità.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  richiamato come parametro del vizio di omessa pronuncia dedotto in ricorso

• art. 132 n. 4 c.p.c.

  richiamato in relazione al requisito di motivazione della sentenza e al vizio di nullità dedotto

• art. 111 Cost.

  richiamato sia per il dovere di motivazione sia per il rispetto del giusto processo

• art. 3 L. 689/1981

  invocato dalla ricorrente per contestare l’elemento soggettivo dell’illecito e la rilevanza della buona fede

• art. 14 L. 689/1981

  richiamato con riferimento alla contestazione dell’illecito e al divieto di mutare i termini dell’addebito

• art. 23, comma 4, d.lgs. 285/1992

  individua la necessità dell’autorizzazione per la collocazione di cartelli e altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse

• art. 23, comma 11, d.lgs. 285/1992

  prevede la sanzione per la violazione delle disposizioni della norma e del regolamento, riferita alla fattispecie di installazione in totale carenza di autorizzazione

• art. 23, comma 12, d.lgs. 285/1992

  disciplina la condotta di chi non osserva le prescrizioni indicate nell’autorizzazione; la Corte richiama la declaratoria di illegittimità costituzionale della sola misura sanzionatoria

• Corte cost. n. 113/2019

  richiamata per affermare la diversità oggettiva tra installazione abusiva e installazione difforme dal titolo autorizzativo, con illegittimità della sola misura della sanzione del comma 12

• artt. 91, 92 c.p.c.

  richiamati nel motivo sulle spese di lite, rimasto assorbito

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, l’atto di contestazione deve descrivere con precisione il fatto materiale e la sua qualificazione giuridica; l’amministrazione non può poi sostituire al fatto originariamente contestato un fatto diverso, pena la violazione del diritto di difesa.
• La distinzione tra installazione di cartelli pubblicitari in assenza totale di autorizzazione e installazione autorizzata ma difforme dalle prescrizioni è una distinzione in fatto e in diritto, non una mera diversa qualificazione dello stesso illecito.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale della sola misura sanzionatoria di una norma non elimina la distinzione tra le diverse fattispecie illecite previste dalla disciplina, né consente di attrarre una condotta nell’altra fattispecie per via interpretativa.
• Il mutamento dell’addebito è consentito solo se resta invariato il fatto materiale accertato; quando invece cambia la condotta contestata, l’ordinanza sanzionatoria è illegittima per violazione delle garanzie di contraddittorio e difesa.

Come è indicizzato