Sentenza n. 1977/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari di suoli siti nel Comune di Adelfia, già classificati come zona B1 e successivamente ricompresi in un contesto urbano consolidato, hanno impugnato il PPTR pugliese nella parte in cui assoggettava alla tutela paesaggistica il tratto del Torrente Montrone ricadente nell’abitato, iscritto nell’elenco delle acque pubbliche. Deducevano, tra l’altro, la violazione degli artt. 135, 143 e 146 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 2 delle NTA del PPTR e dell’art. 142, comma 3, dello stesso decreto, sostenendo che il piano avesse trasformato un vincolo relativo in un vincolo sostanzialmente assoluto e che la Regione non avesse adeguatamente istruito la questione dell’irrilevanza paesaggistica del torrente nel tratto urbano. Il TAR aveva accolto il ricorso ravvisando difetto di istruttoria, illogicità e inadeguata ponderazione tra tutela paesaggistica ed esigenze di rigenerazione urbana. La Regione ha appellato deducendo violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ed extrapetizione, poiché il TAR avrebbe sindacato atti non specificamente impugnati, nonché erronea valutazione della disciplina paesaggistica. Ha sostenuto che il vincolo ex art. 142, comma 1, lett. c), operasse ex lege; che il PPTR avesse natura ricognitiva e prescrittiva; che l’art. 46 delle NTA non introducesse necessariamente un’inedificabilità assoluta, ma che comunque il piano paesaggistico potesse prevedere divieti assoluti; che la disciplina fosse coerente con il previgente PUTT/P; che l’antropizzazione dell’area non escludesse la rilevanza paesaggistica; e che non fosse possibile una declassificazione limitata ai singoli suoli, essendo la fascia vincolata un continuum unitario. La Sezione ha disposto una verificazione e una sua integrazione per confrontare il tratto di Adelfia con quello già declassificato.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata annullata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisivo l’esito della verificazione, che ha accertato che i suoli non rientravano nelle ipotesi di esclusione dal vincolo previste dall’art. 142, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 42/2004. In particolare, il tratto di torrente posto nel Comune di Adelfia attraversa centralmente il territorio comunale, separa i nuclei storici di Canneto e Montrone, conserva un tracciato vallivo percepibile e presenta un rilevante valore identitario, storico, paesaggistico e architettonico, anche per la prossimità del Palazzo Marchesale. Esso si distingue dal tratto declassificato, situato prevalentemente in area periferica del Comune di Valenzano, caratterizzata da edilizia più recente, argini artificiali e diversa integrazione del corso d’acqua nel contesto urbano. Le aree dei proprietari, inoltre, erano rimaste fuori dal perimetro delle aree escluse individuato dal Comune e ratificato dalla Regione con d.G.R. n. 1545/2019, sicché permaneva il vincolo ex lege e trovava applicazione la disciplina del PPTR relativa ai fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche. La d.G.R. n. 1503/2014, contenente criteri per l’individuazione dei corsi d’acqua irrilevanti, non poteva derogare al PPTR. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 172/2018, il Consiglio di Stato ha affermato che il piano paesaggistico può introdurre, per determinate aree, anche divieti assoluti di intervento e trasformazione, essendo le sue previsioni cogenti e inderogabili dagli strumenti urbanistici locali. Non è stata quindi ravvisata alcuna illegittimità del PPTR. Le spese del doppio grado sono state compensate; le spese della verificazione sono state poste a carico della parte soccombente, da liquidarsi separatamente.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo riguarda i fiumi, i torrenti e i corsi d'acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna.

  Il vincolo paesaggistico opera ex lege per i corsi d'acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche; il PPTR ne ricognisce l’ambito e ne disciplina l’uso.

• art. 142, commi 2 e 3, d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione del comma 1 non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985 rientravano nelle specifiche casistiche urbanistiche previste, né ai beni di cui alla lettera c) che la Regione abbia ritenuto in tutto o in parte irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero.

  Le deroghe e le esclusioni dal vincolo sono tassative. Nel caso concreto i suoli non rientravano in alcuna di esse e non erano inclusi nel perimetro delle aree escluse.

• art. 46 NTA del PPTR Puglia

  La disposizione contiene le prescrizioni d’uso applicabili ai fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche, comprese limitazioni alle nuove opere edilizie nell’ambito tutelato.

• art. 38, comma 5, NTA del PPTR Puglia

  Disciplina la verifica, delimitazione e rappresentazione delle aree escluse ai sensi dell’art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004.

• art. 143, comma 9, d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato quale fondamento della cogenza delle previsioni del piano paesaggistico e della possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento.

• art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Le previsioni del piano paesaggistico sono cogenti e inderogabili dagli strumenti urbanistici degli enti locali e dagli altri atti di pianificazione di settore.

• art. 135 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nel quadro delle disposizioni sul piano paesaggistico, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 144 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato nel quadro della disciplina della pianificazione paesaggistica, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato dalle censure di primo grado e dall’appello, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 3.08 NTA PUTT/P

  La Regione ha dedotto la continuità della tutela rispetto alla disciplina previgente, che escludeva nuovi insediamenti residenziali nell’alveo e nella fascia di 150 metri dei corsi d’acqua pubblici.

• d.G.R. n. 1503/2014

  Individua criteri ed elenco dei corsi d’acqua rilevanti o irrilevanti ai fini paesaggistici, ma non può derogare al PPTR.

• d.G.R. n. 1545/2019

  Ha ratificato la delimitazione delle aree escluse dal vincolo; i suoli dei proprietari sono rimasti fuori da tale perimetro.

• artt. 99 e 112 c.p.c.

  Richiamati dalla Regione in relazione alla dedotta violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e all’extrapetizione; la decisione accoglie l’appello su diversa e assorbente base sostanziale.

Massime di principio

• Il vincolo paesaggistico relativo ai fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi delle acque pubbliche opera ex lege; la pianificazione paesaggistica regionale ha funzione ricognitiva del vincolo e, al contempo, può stabilire specifiche prescrizioni d’uso cogenti e prevalenti sugli strumenti urbanistici locali.
• Le ipotesi di esclusione dal vincolo previste dall’art. 142, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 42/2004 richiedono la concreta riconducibilità dell’area alle casistiche normativamente previste o la sua inclusione nell’elenco regionale delle parti dichiarate irrilevanti ai fini paesaggistici; la mera antropizzazione o destinazione edificatoria urbanistica non determina, da sola, l’esclusione.
• La compromissione edilizia o il degrado di un’area non escludono necessariamente la rilevanza paesaggistica del bene, soprattutto quando il corso d’acqua conserva una riconoscibile funzione identitaria, storica o visuale nel contesto urbano.
• Il piano paesaggistico può prevedere, per determinate aree e indipendentemente dalla qualificazione dell’intervento, anche divieti assoluti di trasformazione, purché inseriti nell’organico sistema di regole destinato alla tutela dei valori paesaggistici; tali previsioni sono cogenti e inderogabili dagli strumenti urbanistici locali.
• La valutazione della rilevanza paesaggistica e la delimitazione delle aree escluse devono considerare le differenze concrete tra i diversi tratti del medesimo corso d’acqua; l’eventuale declassificazione di un tratto non comporta automaticamente l’estensione dell’esclusione ad altri tratti con caratteristiche storiche, urbanistiche e paesaggistiche diverse.

Come è indicizzato