Cassazione Civile, Sentenza n. 509/2022 del 11/01/2022

Esito

La controversia

La società contestava l'applicazione del COSAP da parte della Provincia di Teramo per l'occupazione, per proiezione, dello spazio sovrastante una strada provinciale da parte di un pontone/viadotto autostradale gestito dalla ricorrente in forza di una concessione ANAS. La controversia verteva su due punti principali: (i) se l'occupazione fosse soggetta a COSAP o a TOSAP e i diversi presupposti impositivi; (ii) se sussistesse un'esenzione perché l'opera e l'autostrada sarebbero da considerarsi demanio statale o l'occupazione direttamente ascrivibile allo Stato (o ad altro ente pubblico), con conseguente esclusione dell'obbligo a carico della società concessionaria.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che il COSAP sia dovuto dall'effettivo occupante, anche in assenza di formale titolo concessorio rilasciato dalla Provincia, e che la gestione economica e funzionale del viadotto da parte della società integri un'occupazione (anche abusiva) suscettibile di assoggettamento al canone. L'esenzione prevista dal regolamento COSAP (art.30) si applica solo alle occupazioni direttamente ascrivibili a Stato, regioni, province, comuni o loro consorzi; non opera invece quando l'occupazione è riconducibile a una società concessionaria che svolge la costruzione e la gestione economica/funzionale dell'opera. La proprietà statale dell'infrastruttura non esclude la responsabilità della concessionaria per il pagamento del COSAP quando la società, durante la concessione, dispone dell'opera e realizza l'occupazione del suolo sottostante. Conseguentemente la ricorrente è stata condannata alle spese processuali (e al versamento dell'ulteriore contributo unificato previsto), liquidate in favore della Provincia di Teramo.

Norme richiamate

• d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 63

  "i comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'art. 52, escludere l'applicazione, nel proprio territorio, della tassa per occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui al capo 2^ del d.lgs. 15 novembre 1993, n.507. I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'art. 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggetta in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa (...)"

  Attribuisce a comuni e province la facoltà di sostituire la TOSAP con un canone (COSAP) e di disciplinarne l'applicazione mediante regolamento; il presupposto del canone è l'occupazione di suolo pubblico e può essere determinato anche nell'atto di concessione

• d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (TOSAP), artt. 38, 39, 49

  Per la TOSAP il presupposto impositivo è l'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico; l'esenzione opera nei casi tassativamente previsti dall'art.49. Concetto distinto rispetto al COSAP, che è un corrispettivo per l'uso speciale o esclusivo del bene pubblico

• Regolamento COSAP Provincia di Teramo, art. 30

  "sono esenti le occupazioni effettuate dalla Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi"

  L'esenzione prevista richiede che l'occupazione sia direttamente ascrivibile a uno degli enti pubblici indicati; non si estende alle occupazioni effettuate da società concessionarie che gestiscono l'opera

• Cass. civ. (giurisprudenza citata: Cass. n. 16395/2021, Cass. n.12167/2003, Cass. n.28341/2019 e altre)

  La giurisprudenza di legittimità distingue TOSAP e COSAP: la TOSAP è un tributo fondato sulla sottrazione della superficie all'uso pubblico, mentre il COSAP è un corrispettivo per la concessione (reale o presunta) dell'uso esclusivo o speciale del suolo pubblico; il COSAP è dovuto anche in mancanza di formale concessione quando sussiste un'occupazione di fatto (occupazione abusiva), e l'esenzione non opera se l'occupazione è riconducibile a una concessionaria

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  Norma procedurale relativa al contributo unificato processuale: la Corte ha rilevato i presupposti per l'ulteriore versamento da parte della ricorrente

Massime di principio

• Distinguere sempre TOSAP e COSAP: la prima è un tributo legato alla sottrazione della superficie all'uso pubblico; il secondo è un corrispettivo per l'uso speciale/esclusivo e può essere dovuto anche in assenza di formale concessione.
• Il soggetto passivo del COSAP è l'effettivo occupante (titolare dell'atto di concessione o occupante di fatto, anche abusivo). Se una società concessionaria gestisce e sfrutta l'opera, può essere ritenuta obbligata al versamento anche se l'infrastruttura è di proprietà statale.
• L'esenzione prevista per Stato, regioni, province e comuni opera solo se l'occupazione è direttamente ascrivibile a tali enti; non si estende automaticamente alle società che realizzano o gestiscono l'opera per conto dello Stato.
• In contestazioni relative a viadotti/ponte su aree demaniali o patrimoniali, valutare l'effetto dell'opera sull'utilizzo del suolo sottostante (ad es. impedimento all'uso edificatorio o agricolo): ciò può configurare il presupposto per TOSAP o la qualificazione dell'uso speciale ai fini del COSAP.
• Per ottenere esenzione o opporre validamente eccezioni, chi invoca l'esenzione deve provare che l'occupazione è attribuibile direttamente all'ente pubblico; la sola proprietà dell'opera non è sufficiente.
• Se si è una pubblica amministrazione locale, è opportuno prevedere regolamenti chiari che disciplinino l'applicazione del COSAP/TOSAP e la determinazione delle tariffe e delle esenzioni per evitare contenziosi.
• Nel contenzioso, documentare la titolarità del titolo concessorio rilasciato dall'ente competente (Provincia/comune) è cruciale: l'assenza di tale titolo rafforza la posizione dell'ente locale nella pretesa del canone.