Sentenza n. 7490/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale attuativo del sistema di payback sui dispositivi medici per il superamento dei tetti di spesa relativi agli anni 2015-2018, nonché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento dei tetti, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida e gli ulteriori atti presupposti. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina, con riferimento alla libertà d'impresa, al legittimo affidamento, all'irretroattività, alla riserva di legge e alle regole dell'evidenza pubblica; l'illegittima retroattività della fissazione dei tetti regionali, intervenuta nel 2019 per annualità già trascorse; la violazione dei termini normativi; l'erronea quantificazione dell'importo dovuto; e la mancata partecipazione al procedimento. Ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e la rimessione alla Corte costituzionale. La società aveva già impugnato con autonomo ricorso i soli decreti ministeriali presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio dell'udienza, ritenendo insussistenti ragioni eccezionali ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a., poiché la questione di legittimità costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato riguardava disposizioni estranee alla controversia. Nel merito, ha respinto le censure contro i decreti ministeriali e gli altri atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018: l'obbligo di ripiano era conoscibile già dal 2015, il tetto nazionale del 4,4% costituiva parametro conoscibile dalle imprese e la successiva fissazione dei tetti regionali non aveva introdotto un nuovo obbligo sostanziale. Il payback non incide sulle gare né modifica quantità e prezzi dei contratti, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre, non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto agli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: le regioni svolgono attività vincolata, tecnico-contabile e meramente riepilogativa, limitandosi a verificare il fatturato, individuare le imprese e applicare percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale e un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, devoluto al giudice ordinario. La medesima conclusione è stata applicata agli atti regionali di rideterminazione dell'importo e di applicazione della riduzione al 48%, trattandosi di operazioni meramente matematiche. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina del payback pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale.

  La disciplina contiene gli elementi essenziali dell'obbligo di ripiano, individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione; per gli anni 2015-2018 non viola la riserva di legge né i principi di irretroattività e affidamento.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle regioni attività meramente attuative e vincolate: verifica contabile, individuazione delle aziende, imposizione del pagamento e iscrizione del credito in bilancio; non attribuisce loro il potere di determinare il tetto o certificare il suo superamento.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La riduzione al 48 per cento della quota di ripiano è stata estesa dalla Corte costituzionale a tutte le aziende fornitrici.

  A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, la riduzione si applica anche alle imprese che hanno instaurato o non intendono abbandonare il contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  Il giudice amministrativo declina la giurisdizione sugli atti regionali applicativi, indicando il termine per la riassunzione davanti al giudice ordinario.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è ammesso solo in presenza di ragioni eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR richiama i precedenti conformi per motivare la decisione su una fattispecie sovrapponibile.

Massime di principio

• Nel sistema di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, l'obbligo delle imprese fornitrici di concorrere al ripiano era conoscibile già dal 2015 nei suoi elementi essenziali; la successiva determinazione dei tetti regionali e l'attuazione procedurale non costituiscono, di per sé, applicazione retroattiva di un nuovo obbligo né lesione del legittimo affidamento.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o condizioni contrattuali, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria.
• Quando le regioni, nell'attuazione del payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, svolgono attività vincolata, priva di potere autoritativo e di discrezionalità anche tecnica.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto con gli atti regionali applicativi riguardano un'obbligazione patrimoniale e un diritto soggettivo dell'impresa fornitrice; pertanto, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo.
• La qualificazione formale dell'atto regionale come «provvedimento» e l'eventuale indicazione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non incidono sulla giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva del rapporto e al petitum sostanziale.

Come è indicizzato