Sentenza n. 2491/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La società ricorrente, già autorizzata alla gestione di una struttura di medicina di laboratorio, aveva chiesto al Comune l'autorizzazione ad ampliare l'attività, senza opere edilizie e in regime privato non convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, mediante l'attivazione delle branche ambulatoriali di cardiologia, dermatologia, endocrinologia, ostetricia e ginecologia. Il Comune, sulla base del parere della Commissione aziendale ASL e del parere del Distretto sanitario, aveva archiviato definitivamente l'istanza. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 3 l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 8-ter d.lgs. 502/1992 e della d.g.R.C. n. 7301/2001, violazione dell'autovincolo e sviamento, contestando che il parere ASL avesse valutato il fabbisogno delle strutture convenzionate anziché quello relativo all'attività privata richiesta; che avesse considerato soltanto il livello sub-distrettuale senza motivare tale scelta; che si fosse limitato a indicare il numero di prestazioni erogate dalle strutture esistenti senza rapportarlo al fabbisogno della popolazione, alla capacità produttiva, ai volumi complessivi e ai tempi di attesa; e che non avesse considerato i più recenti atti regionali sul fabbisogno sanitario. È stato inoltre dedotto lo sviamento dalla finalità di garantire un accesso adeguato e diffuso ai servizi sanitari, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi, nonché l'incompetenza dell'ASL, ritenendo competente la Regione ad adottare il definitivo atto consultivo sulla compatibilità dell'ampliamento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto fondato il terzo motivo, relativo alla violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: anche ammettendo che la trasmissione alla società dello stralcio del verbale della Commissione ASL avesse avuto contenuto idoneo a comunicare i motivi ostativi, tra tale comunicazione e il provvedimento comunale di archiviazione erano trascorsi soltanto sei giorni, anziché i dieci giorni previsti dalla norma per presentare osservazioni. Il Collegio ha esaminato anche il primo motivo, in vista della riedizione del potere, e ha riscontrato carenze istruttorie e motivazionali nel parere del Distretto: i dati sulle prestazioni erogate non erano stati rapportati al fabbisogno della popolazione del territorio e il parere aveva affermato l'assenza di necessità di ulteriori ambulatori convenzionati, mentre l'istanza riguardava un'attività privata non convenzionata né accreditata. La difesa dell'ASL, secondo cui il riferimento agli ambulatori convenzionati costituiva un mero errore materiale e il parere riguardava comunque il fabbisogno complessivo, è stata qualificata come motivazione postuma non ammissibile. L'amministrazione dovrà riesercitare il potere autorizzatorio previa istruttoria completa e con motivazione congrua. Le ulteriori censure sono state assorbite. L'ASL è stata condannata al pagamento di 2.000 euro di spese processuali, oltre accessori; le spese con il Comune sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  «Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti».

  La comunicazione dei motivi ostativi deve precedere il provvedimento negativo e deve consentire all'istante di disporre dell'intero termine legale di dieci giorni per presentare osservazioni; l'adozione del provvedimento dopo soli sei giorni viola la garanzia partecipativa.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento negativo deve essere sorretto da un'istruttoria adeguata e da una motivazione congrua, idonea a spiegare il rapporto tra i dati acquisiti, il fabbisogno della popolazione e la specifica domanda del privato.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  La valutazione di compatibilità dell'ampliamento dell'offerta sanitaria deve essere effettuata in coerenza con la specifica attività richiesta e con le esigenze di accessibilità e fabbisogno sanitario.

• d.g.R.C. n. 7301/2001

  La verifica di compatibilità deve considerare il fabbisogno e la localizzazione territoriale secondo un'istruttoria effettiva; non è sufficiente limitarsi all'elenco delle prestazioni esistenti senza rapportarle al fabbisogno della popolazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La ricorrente aveva contestato l'applicabilità della disposizione, sostenendo che l'attività amministrativa non fosse vincolata; il TAR ha deciso sulla violazione dell'art. 10-bis senza fondare l'annullamento su tale norma.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi a istanza di parte, la comunicazione dei motivi ostativi deve essere effettuata prima dell'adozione del provvedimento negativo e deve lasciare all'interessato l'intero termine di dieci giorni previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990; l'adozione anticipata del provvedimento rende illegittimo il procedimento.
• La valutazione del fabbisogno sanitario ai fini dell'autorizzazione all'ampliamento di una struttura deve essere riferita alla concreta attività richiesta e al relativo regime di esercizio; non può fondarsi su considerazioni concernenti soltanto strutture convenzionate quando l'istanza riguarda attività privata non convenzionata.
• Un parere negativo fondato sul fabbisogno sanitario è istruttoriamente e motivazionalmente insufficiente se indica soltanto i volumi delle prestazioni erogate dalle strutture esistenti senza rapportarli al fabbisogno della popolazione del territorio di riferimento.
• L'amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione dell'atto impugnato sostituendo o correggendo le ragioni originariamente espresse; è vietata la motivazione postuma, salvo l'integrazione effettuata nel procedimento o mediante autonomo provvedimento di convalida sulla base di elementi univoci e sufficienti già presenti negli atti istruttori.

Come è indicizzato