Sentenza n. 862/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un'autorizzazione estrattiva relativa a una cava di ghiaia, ha impugnato le note regionali che avevano richiesto e poi archiviato la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA connessa alla domanda di rinnovo dell'autorizzazione. Ha sostenuto che l'art. 16 della l.r. Veneto n. 13/2018 disciplinerebbe non una nuova autorizzazione, ma la prosecuzione temporale e oggettiva del titolo originario, per consentire l'estrazione del materiale residuo già autorizzato. Da ciò avrebbe dovuto conseguire l'inapplicabilità delle sopravvenute limitazioni del PRAC, in particolare del divieto di approfondire la porzione di cava in falda. Sono stati dedotti: violazione e erronea interpretazione degli artt. 1 e 16 della l.r. n. 13/2018; violazione e falsa applicazione dell'art. 9 delle NTA del PRAC, sostenendo che il divieto riguardasse soltanto il primo scoperchiamento della falda e non lavorazioni già autorizzate; violazione degli artt. 8, 9 e 10 delle NTA del PRAC, ritenendo che le autorizzazioni anteriori al PRAC fossero sottratte alle nuove limitazioni; violazione degli artt. 7-bis, comma 3, e 19 del d.lgs. n. 152/2006 e dell'art. 14 delle NTA del PRAC, per asserita insussistenza dell'obbligo di screening VIA in presenza di una mera prosecuzione del progetto originario; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, anche in ragione del diverso trattamento riservato al cantiere Merlo 1°. In udienza la ricorrente ha inoltre eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della l.r. n. 13/2018 per contrasto con gli artt. 3, 9 e 41 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale. Ha distinto la proroga prevista dall'art. 12 della l.r. n. 13/2018, che prolunga senza soluzione di continuità l'efficacia del titolo prima della sua scadenza, dal rinnovo disciplinato dall'art. 16, che presuppone la scadenza dell'autorizzazione e l'avvio di un nuovo procedimento secondo gli artt. 10 e seguenti. Il rinnovo comporta quindi una nuova manifestazione di volontà amministrativa e la costituzione di un nuovo rapporto giuridico, con riespansione dei poteri valutativi dell'amministrazione; la presentazione della domanda entro novanta giorni interrompe soltanto il procedimento di estinzione della cava e non rende automatico né vincolato il rinnovo. In applicazione del principio tempus regit actum, il procedimento di rinnovo è disciplinato dalla normativa vigente durante la sua istruzione e conclusione, comprese le NTA del PRAC. L'art. 9, comma 4, delle NTA vieta non solo il primo scoperchiamento della falda, ma anche l'ampliamento della superficie di falda a giorno e l'approfondimento della porzione di cava in falda. L'eccezione prevista dall'art. 8, comma 9, delle NTA per le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 16 riguarda i limiti quantitativi e localizzativi dell'articolo stesso e non può essere estesa, quale norma eccezionale, al divieto sostanziale di cui all'art. 9. Il TAR ha ritenuto necessario lo screening VIA per il progetto di rinnovo, trattandosi di un nuovo titolo estrattivo riconducibile ai progetti di cave e torbiere sottoposti alla verifica di assoggettabilità; l'archiviazione è stata però motivata dal contrasto del progetto con il divieto di interventi in falda. Non è stata ravvisata contraddittorietà nel comportamento regionale, poiché la richiesta iniziale di screening riguardava la procedibilità dell'istanza, mentre l'archiviazione successiva dipendeva dall'esito negativo della verifica sostanziale. Il diverso esito relativo al cantiere Merlo 1° è stato ritenuto giustificato dalla diversa configurazione progettuale, non comportando quello scavo l'emersione della falda e rispettando la distanza minima di due metri. La questione costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata: la disciplina non è irragionevole, tutela l'ambiente e le falde e non viola la libertà di iniziativa economica, che non prevale sulla tutela ambientale. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 1, 10, 12, 15, 16, 21 e 31 l.r. Veneto n. 13/2018

  «Alla domanda di cui al comma 1 si applicano le disposizioni di cui all’articolo 10 e seguenti»

  La proroga del termine di coltivazione e il rinnovo dell'autorizzazione sono istituti distinti. Il rinnovo, richiesto dopo la scadenza entro novanta giorni, dà luogo a un nuovo procedimento e a una nuova valutazione amministrativa; la domanda interrompe soltanto il procedimento di estinzione della cava.

• artt. 8 e 9 NTA del PRAC

  «Non possono essere autorizzate estrazioni che portino a giorno la falda o amplino la superficie di falda a giorno o approfondiscano la porzione di cava in falda»

  Il rinnovo ex art. 16 non è soggetto ai limiti quantitativi e localizzativi dell'art. 8, ma resta sottoposto alle altre prescrizioni del PRAC, compreso il divieto di approfondimento della cava in falda.

• art. 14 disposizioni sulla legge in generale

  L'eccezione prevista dall'art. 8, comma 9, delle NTA, quale norma derogatoria ed eccezionale, non può essere interpretata estensivamente o analogicamente fino a escludere l'applicazione dell'art. 9.

• artt. 7-bis, comma 3, e 19 d.lgs. n. 152/2006

  I progetti di cave e torbiere rientranti nell'allegato IV alla parte seconda del decreto sono sottoposti, in sede regionale, alla verifica di assoggettabilità a VIA; l'obbligo opera anche nell'ambito del procedimento di rinnovo considerato nuovo titolo estrattivo.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza può essere disposto soltanto in presenza di ragioni eccezionali; la pendenza di interlocuzioni per una possibile composizione bonaria, in presenza dell'opposizione della controparte, non è sufficiente.

• artt. 3, 9 e 41 Cost.

  La disciplina del rinnovo non viola eguaglianza, tutela del paesaggio e dell'ambiente o libertà di iniziativa economica: è ragionevole sottoporre a nuova valutazione un titolo scaduto e può prevalere la tutela delle falde rispetto all'aspettativa di prosecuzione dell'attività estrattiva.

Massime di principio

• Quando una legge distingue tra proroga e rinnovo di un'autorizzazione, la proroga prolunga il rapporto originario senza soluzione di continuità, mentre il rinnovo successivo alla scadenza costituisce un nuovo rapporto e richiede una nuova manifestazione di volontà dell'amministrazione, anche se riguarda il medesimo oggetto e gli stessi soggetti.
• La presentazione tempestiva di una domanda di rinnovo può impedire o interrompere il procedimento di estinzione del titolo precedente, ma non rende il rinnovo automatico, vincolato o equivalente alla prosecuzione dell'autorizzazione scaduta.
• In applicazione del principio tempus regit actum, il procedimento di rinnovo di un titolo amministrativo è disciplinato dalle norme vigenti durante l'istruttoria e al momento della decisione; il titolo originario scaduto non produce un effetto di ultrattività rispetto alle sopravvenienze normative e pianificatorie.
• Un'eccezione alle limitazioni quantitative o localizzative previste da uno strumento pianificatorio non può essere interpretata estensivamente fino a derogare ad autonomi divieti sostanziali posti dal medesimo strumento a tutela dell'ambiente, salvo un'espressa previsione normativa.
• Il divieto pianificatorio di autorizzare interventi che approfondiscano una cava in falda si applica anche quando l'attività estrattiva in falda era stata autorizzata dal titolo originario, se la prosecuzione dell'attività è richiesta mediante un nuovo procedimento di rinnovo dopo la scadenza del titolo.
• La verifica di assoggettabilità a VIA è necessaria per un progetto di rinnovo che, secondo la disciplina applicabile, costituisce un nuovo titolo estrattivo rientrante tra i progetti di cave e torbiere soggetti a screening; il successivo esito negativo per contrasto con norme pianificatorie non è contraddittorio rispetto alla precedente richiesta di presentare lo screening.

Come è indicizzato