Sentenza n. 5888/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato il provvedimento ministeriale che, all’esito dei controlli sulla certificazione relativa a un progetto di innovazione organizzativa e di processo realizzato tra il 2021 e il 2023, aveva negato la certificazione necessaria per il credito d’imposta previsto per le attività di ricerca e sviluppo. In primo grado e in appello ha sostenuto che il progetto fosse riconducibile alle attività ammissibili ai sensi dell’art. 1, comma 200, della l. n. 160/2019 e, in subordine, alle attività di innovazione tecnologica di cui al comma 201. Con l’unico motivo d’appello ha dedotto l’errata interpretazione e applicazione della normativa, contestando in particolare: l’erronea qualificazione del progetto come mera innovazione di processo o dell’organizzazione; il difetto di valutazione del requisito della novità; l’utilizzo di motivazioni standardizzate; l’omessa valutazione tecnica dettagliata, anche mediante confronto con iniziative analoghe; l’erroneo richiamo al punto 2.57 del Manuale Frascati, ritenuto riferibile a settori diversi da quello della somministrazione di personale; e il mancato rilievo attribuito all’asseverazione del certificatore, che aveva riconosciuto la creatività e la ricerca di nuove conoscenze nel progetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la ricostruzione secondo cui il provvedimento ministeriale non si fondava soltanto sul richiamo al requisito della novità o al punto 2.57 del Manuale Frascati, ma su una valutazione complessiva del progetto. L’amministrazione aveva rilevato che le attività consistevano nell’applicazione di conoscenze e tecnologie già disponibili, riconducibile all’innovazione di processo e, in parte, all’innovazione dell’organizzazione, categorie escluse dal credito d’imposta per ricerca e sviluppo. Il progetto non dimostrava il superamento di un’incertezza scientifica o tecnologica né un ampliamento delle conoscenze generali, ma un accrescimento delle conoscenze interne all’impresa. Il Collegio ha ritenuto adeguata l’istruttoria ministeriale, anche in considerazione del contenuto del contratto con il consulente, riferito all’innovazione dei processi aziendali, e dell’utilizzo di un software gestionale già presente sul mercato. L’asseverazione del certificatore non poteva sostituire la valutazione amministrativa, poiché si limitava a esprimere una valutazione soggettiva e generica sulla competitività e sull’innovatività del progetto. La valutazione ministeriale è stata qualificata come espressione di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di evidenti incongruenze o di un distorto esercizio del potere, non ravvisati nel caso concreto. L’appellante è stata condannata al pagamento di 3.000 euro per le spese del grado.

Norme richiamate

• art. 1, commi 199-202, l. n. 160/2019

  «199. […] tutte le imprese residenti nel territorio dello Stato […] che effettuano investimenti in una delle attività ammissibili definite nei commi 200, 201 e 202»; «200. Sono considerate attività di ricerca e sviluppo ammissibili […] le attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale e sviluppo sperimentale […]»; «201. Sono considerate attività di innovazione tecnologica ammissibili […] le attività […] finalizzate alla realizzazione di prodotti o processi di produzione nuovi o sostanzialmente migliorati»; «202. Sono considerate attività innovative ammissibili […] le attività di design e ideazione estetica […]»

  Il credito d’imposta per ricerca e sviluppo riguarda le attività di ricerca fondamentale, ricerca industriale e sviluppo sperimentale; le attività di mera innovazione di processo o dell’organizzazione non rientrano nell’ambito del comma 200.

• art. 23, commi 2-4, d.l. n. 73/2022

  «richiedere una certificazione che attesti la qualificazione degli investimenti effettuati o da effettuare»; «la certificazione […] esplica effetti vincolanti nei confronti dell’Amministrazione finanziaria, tranne nel caso in cui […] la certificazione venga rilasciata per una attività diversa da quella concretamente realizzata»

  La certificazione qualifica le attività ai fini del beneficio e produce effetti vincolanti nei confronti dell’amministrazione finanziaria nei limiti previsti dalla legge, ma non impedisce al Ministero di verificarne la correttezza e la corrispondenza alle attività concretamente svolte.

• art. 2 d.m. MISE 26 maggio 2020

  Definisce le attività di ricerca e sviluppo rilevanti ai fini del credito d’imposta.

• art. 3 d.m. MISE 26 maggio 2020

  Definisce le attività di innovazione tecnologica, distinte dalle attività di ricerca e sviluppo.

• art. 4 d.P.C.M. n. 186249/2023

  «il Ministero delle imprese e del made in Italy eserciti la vigilanza e il controllo sulle attività svolte dai certificatori»; «verificando la correttezza formale delle certificazioni […] e procedendo […] alla verifica nel merito della rispondenza del loro contenuto alle disposizioni agevolative ed alle “Linee guida”»

  Il Ministero può controllare nel merito la rispondenza della certificazione alla disciplina agevolativa e alle Linee guida, richiedendo documentazione tecnica, contrattuale e contabile.

• Comunicazione della Commissione europea 2014/C 198/01, par. 1.3, punto 15, lett. j), m), q), y) e bb)

  La lett. bb) definisce l’innovazione di processo; la lett. y) definisce l’innovazione dell’organizzazione; le lett. m), q) e j) definiscono, rispettivamente, ricerca fondamentale, ricerca industriale e sviluppo sperimentale

  La ricerca e sviluppo richiede attività finalizzate al superamento di un’incertezza scientifica o tecnologica; l’applicazione di metodi di produzione o organizzativi nuovi o migliorati, senza un’autonoma componente di ricerca e sviluppo, non è sufficiente.

• Manuale Frascati

  I criteri della novità, creatività, incertezza, sistematicità e trasferibilità o riproducibilità concorrono alla qualificazione delle attività di ricerca e sviluppo; la novità non si presume dalla mera innovatività interna del progetto.

Massime di principio

• Ai fini del credito d’imposta per ricerca e sviluppo, non è sufficiente che un progetto introduca cambiamenti innovativi nell’organizzazione o nei processi dell’impresa: occorre che esso comporti attività di ricerca fondamentale, ricerca industriale o sviluppo sperimentale dirette al superamento di un’incertezza scientifica o tecnologica e all’ampliamento delle conoscenze oltre quelle già disponibili nel settore.
• La mera applicazione, anche creativa e organizzata, di conoscenze, tecnologie o software già disponibili sul mercato integra innovazione di processo o dell’organizzazione, ma non necessariamente attività di ricerca e sviluppo ammissibile al credito d’imposta.
• La certificazione rilasciata da un soggetto abilitato non sottrae l’attività certificata ai poteri di vigilanza e controllo del Ministero, che può verificare nel merito la corrispondenza della certificazione alle disposizioni agevolative, alle Linee guida e alle attività concretamente realizzate.
• La valutazione amministrativa sulla qualificazione di un progetto come attività di ricerca e sviluppo costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di evidenti incongruenze, illogicità o altri elementi sintomatici di un distorto esercizio del potere.
• L’asseverazione del certificatore non dimostra di per sé il requisito della novità quando si fonda su affermazioni generiche relative alla competitività, alla creatività o all’innovatività interna dell’impresa, senza dimostrare il superamento di un’incertezza scientifica o tecnologica.

Come è indicizzato