Sentenza n. 1906/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva chiesto l’aggiornamento, per cambio di gestore, di tre licenze acquisite da altra società. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva sospeso l’istruttoria ai sensi degli artt. 23, comma 6, e 25, comma 6-bis, d.lgs. n. 504/1995, in ragione di procedimenti penali pendenti nei confronti del legale rappresentante, assegnando un termine per controdedurre. In primo grado la società aveva chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere; il TAR aveva respinto il ricorso, rilevando anche la mancata tempestiva impugnazione dell’atto di sospensione. In appello la società ha dedotto: error in procedendo e in iudicando; violazione degli artt. 97 e 27 Cost., dell’art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, degli artt. 2 e 2-bis l. n. 241/1990 e degli artt. 23, comma 6, e 25, comma 6-bis, d.lgs. n. 504/1995; violazione della presunzione d’innocenza e dei principi di correttezza e buon andamento; eccesso di potere per difetto e superficialità dell’istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, erroneità e illogicità. In particolare, ha sostenuto che la sospensione fosse stata adottata senza adeguata istruttoria, senza il corretto presupposto giuridico, sulla base di un procedimento penale riferibile al padre del legale rappresentante, e che la sospensione sine die violasse il termine di conclusione del procedimento, la presunzione d’innocenza e il diritto dell’Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. In via preliminare ha qualificato l’atto del 13 aprile 2023 come immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile: pur essendo stato definito dall’amministrazione endoprocedimentale, esso produceva l’arresto del procedimento e l’effetto sospensivo previsto dalla disciplina speciale. La regola generale della non immediata impugnabilità degli atti endoprocedimentali ammette infatti un’eccezione quando l’atto determini un arresto procedimentale. Il Collegio ha tuttavia esaminato nel merito le censure, ritenendole manifestamente infondate. Ha rilevato che l’art. 25, comma 6-bis, richiama espressamente le condizioni degli artt. 23, commi 6 e 7, sicché il riferimento del TAR al comma 7 non introduceva un presupposto estraneo alla contestazione. L’istruttoria amministrativa aveva acquisito informative della Guardia di Finanza relative a contestazioni penali nei confronti del legale rappresentante, comprendenti reati riconducibili alle categorie richiamate dall’art. 23, comma 6, e il certificato dei carichi pendenti attestava il rinvio a giudizio. Il verbale d’udienza prodotto dall’appellante, successivo all’adozione della sospensione, era irrilevante per valutare la legittimità dell’atto secondo la situazione esistente al momento della sua adozione, potendo eventualmente rilevare per una nuova istanza. Il Collegio ha escluso il contrasto con l’art. 48 della Carta, distinguendo la fattispecie dalla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-412/21: la sospensione in esame era una misura amministrativa, non una sanzione penale, e non si fondava su semplici indizi, ma su condotte circostanziate ritenute sufficienti a determinare il rinvio a giudizio. Ne consegue che la durata della sospensione, stabilita dalla legge fino al passaggio in giudicato della sentenza penale, non integra una sospensione illegittimamente sine die. Sono state quindi respinte anche le censure fondate sugli artt. 2 e 2-bis l. n. 241/1990 e la domanda risarcitoria da ritardo, in quanto presupponevano l’illegittimità della sospensione. Spese compensate per la novità della vicenda e l’assenza di un orientamento consolidato; contributo unificato a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 23, comma 6, d.lgs. n. 504/1995

  «l’autorizzazione di cui ai commi 3 e 4 è negata ai soggetti nei cui confronti, nel quinquennio antecedente la richiesta, sia stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna [...] per reati di natura tributaria, finanziaria e fallimentare e per i delitti non colposi previsti dai titoli II, V, VII, VIII e XIII del libro secondo del codice penale»

  Individua le condizioni ostative al rilascio dell’autorizzazione, richiamate dalla disciplina della sospensione dell’istruttoria.

• art. 23, comma 7, d.lgs. n. 504/1995

  «l’istruttoria per il rilascio dell’autorizzazione [...] è sospesa fino al passaggio in giudicato della sentenza conclusiva del procedimento penale, qualora nei confronti del soggetto istante sia stato emesso [...] decreto che dispone il giudizio per uno dei reati indicati nel comma 6»

  Prevede la sospensione obbligatoria dell’istruttoria fino alla definizione irrevocabile del procedimento penale quando ricorra il rinvio a giudizio per uno dei reati indicati dalla legge.

• art. 25, comma 6-bis, d.lgs. n. 504/1995

  «per i depositi di cui ai commi 1 e 6, la licenza di cui al comma 4 è negata e l’istruttoria per il relativo rilascio è sospesa allorché ricorrano nei confronti dell’esercente [...] le condizioni di cui ai commi 6 e 7 dell’articolo 23»

  Estende alle licenze relative ai depositi le condizioni di diniego e sospensione previste dall’art. 23; per le società, tali condizioni possono riferirsi anche ai rappresentanti, amministratori, dirigenti o gestori di fatto.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Non impone la conclusione del procedimento in un termine incompatibile con una sospensione espressamente prevista e disciplinata dalla normativa speciale.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  La responsabilità da ritardo non può essere invocata quando il mancato completamento del procedimento dipenda da una sospensione legittimamente disposta dalla legge.

• art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La presunzione d’innocenza non impedisce una misura amministrativa di sospensione fondata su un rinvio a giudizio e non avente natura sostanzialmente penale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Posto a fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei nominativi per tutelare i diritti o la dignità degli interessati.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla disciplina nazionale sulla protezione dei dati, per disporre l’oscuramento dei dati personali giudiziari.

Massime di principio

• Un atto formalmente endoprocedimentale è autonomamente impugnabile quando, producendo l’arresto del procedimento, determina una lesione immediata e attuale della posizione del destinatario.
• Quando la disciplina speciale stabilisce che l’istruttoria per il rilascio o l’aggiornamento di una licenza sia sospesa fino al passaggio in giudicato della sentenza penale in presenza di un rinvio a giudizio per reati ostativi, l’amministrazione è tenuta a sospendere il procedimento e non deve concluderlo finché non venga meno il presupposto legale.
• Per le persone giuridiche e le società, le condizioni ostative e sospensive previste dalla disciplina delle licenze possono riferirsi alle persone che svolgono funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione, nonché a chi esercita di fatto la gestione o il controllo.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; elementi sopravvenuti possono eventualmente fondare una nuova istanza o un distinto esercizio del potere, ma non rendono illegittimo retroattivamente l’atto.
• La sospensione amministrativa dell’istruttoria non contrasta con la presunzione d’innocenza quando non costituisce una sanzione penale e non si fonda su semplici indizi, ma su presupposti legislativamente tipizzati e su un rinvio a giudizio per reati rilevanti ai fini dell’affidabilità del richiedente.

Come è indicizzato