Ordinanza n. 4851/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la deliberazione del Comitato ETS sostenendo che l'impianto produca energia principalmente per autoconsumo e immetta nella rete pubblica soltanto una quantità esigua di energia, occasionalmente e in modo intermittente, per ragioni tecniche; ha quindi contestato l'applicazione automatica della sentenza della Corte di giustizia nella causa ExxonMobil e dedotto l'inadeguatezza dell'istruttoria e l'erronea qualificazione dell'impianto come impianto di produzione di elettricità escluso dall'assegnazione gratuita. I Ministeri hanno proposto appello incidentale sostenendo che l'atto lesivo fosse la determinazione della Commissione europea, alla quale il Comitato ETS si sarebbe limitato a dare esecuzione, e che la controversia dovesse essere proposta dinanzi al Tribunale dell'Unione europea. Il Consiglio di Stato ha rilevato due dubbi interpretativi: se la richiesta della Commissione di escludere l'impianto dalla NIMS list costituisca un atto autonomamente impugnabile dinanzi al giudice dell'Unione, anche se manifestata tramite file elettronici caricati sulla piattaforma ETS e anche quando si contestino irregolarità procedurali dell'organo nazionale; e, in caso di risposta negativa, se la nozione unionale di impianto di produzione di elettricità comprenda anche un impianto destinato principalmente all'autoconsumo che immetta energia nella rete soltanto intermittentemente per ragioni tecniche.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito né l'appello principale né quello incidentale. Ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondati i dubbi sull'individuazione del giudice competente e sull'interpretazione della nozione di impianto di produzione di elettricità nel sistema ETS. Ha rinviato alla Corte di giustizia dell'Unione europea due quesiti interpretativi: il primo sulla necessità di impugnare autonomamente dinanzi al Tribunale dell'Unione la determinazione della Commissione europea, anche se espressa mediante modelli di calcolo elettronici e anche per contestare vizi procedurali dell'autorità nazionale; il secondo, subordinato alla soluzione negativa del primo, sull'inclusione nella nozione di impianto di produzione di elettricità degli impianti destinati esclusivamente o principalmente all'autoconsumo, con immissione intermittente nella rete per ragioni tecniche. Il giudizio nazionale è stato sospeso ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a.; ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sull'interpretazione dei trattati e sulla validità e interpretazione degli atti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione.

  Costituisce la base del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato sulle questioni interpretative relative al sistema ETS e alla competenza giurisdizionale.

• art. 256, paragrafo 1, TFUE

  Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272.

  È richiamato per determinare se la controversia sulla determinazione della Commissione debba essere proposta dinanzi al Tribunale dell'Unione europea.

• art. 263, paragrafi 1 e 4, TFUE

  La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti [...] destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi; qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente.

  Il Consiglio di Stato dubita che la determinazione della Commissione sia impugnabile in ragione dei suoi effetti giuridici, ritenendo che la forma elettronica dell'atto non sembri di per sé escluderne l'impugnabilità.

• art. 297, paragrafo 2, TFUE

  Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

  È rilevante per il dubbio se la manifestazione della determinazione della Commissione tramite file Excel, e-mail e piattaforma ETS possa integrare un atto impugnabile, ferma la possibile rilevanza dei requisiti formali sul piano della validità.

• art. 47, paragrafo 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

  Impone di verificare che l'eventuale concentrazione del controllo giurisdizionale davanti al giudice dell'Unione lasci all'operatore un rimedio effettivo.

• art. 3, lett. u), direttiva 2003/87/CE

  Impianto che, al 1° gennaio 2005 o successivamente, ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all'allegato I diversa dalla combustione di carburanti.

  È oggetto del secondo quesito, relativo alla rilevanza dell'autoconsumo e dell'immissione intermittente e marginale dell'energia nella rete pubblica.

• art. 10-bis, paragrafi 3 e 4, direttiva 2003/87/CE

  Gli impianti di produzione di elettricità [...] non beneficiano dell'assegnazione gratuita di quote; sono assegnate quote al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento in caso di domanda economicamente giustificabile.

  Stabilisce l'esclusione degli impianti di produzione di elettricità dall'assegnazione gratuita, con le eccezioni previste, rendendo decisiva la qualificazione dell'impianto.

• art. 11, paragrafi 1, 2 e 3, direttiva 2003/87/CE

  Gli Stati membri trasmettono alla Commissione l'elenco degli impianti [...] Le quote a titolo gratuito sono assegnate unicamente agli impianti per cui sono state trasmesse tali informazioni; gli Stati membri non possono assegnare quote [...] agli impianti per i quali la Commissione ha respinto l'iscrizione nell'elenco.

  È richiamato per stabilire il ruolo della Commissione e del Comitato ETS nel procedimento di formazione dell'elenco e per valutare quale atto produca l'effetto lesivo.

• art. 14 del regolamento delegato (UE) 2019/331

  La Commissione esamina l'inclusione di ogni impianto nell'elenco e i relativi dati comunicati; qualora non rifiuti l'inclusione, i dati sono usati per il calcolo dei parametri di riferimento.

  Il meccanismo previsto dalla norma induce il Consiglio di Stato a dubitare che la Commissione disponga del potere decisionale finale e che il Comitato ETS svolga funzioni prevalentemente preparatorie e comunicative.

• artt. 4, 24 e 25 d.lgs. 47/2020

  Il Comitato ETS è l'autorità nazionale competente; determina il quantitativo annuo di quote da assegnare e trasmette alla Commissione l'elenco degli impianti, stabilendo e notificando i quantitativi secondo le norme unionali.

  Le disposizioni nazionali riproducono sostanzialmente la disciplina unionale e sono rilevanti per individuare il ruolo del Comitato ETS nel procedimento di assegnazione.

• art. 50-ter, paragrafi 1, lett. f), 2 e 3, Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

  Il Tribunale è competente a conoscere delle domande di pronuncia pregiudiziale [...] relative al sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra; la Corte conserva la competenza per questioni indipendenti di interpretazione del diritto primario, dei principi generali o della Carta.

  Il Consiglio di Stato segnala che la materia ETS rientra, in linea generale, nella competenza pregiudiziale del Tribunale, ma rimette alla Corte la valutazione sull'eventuale trasmissione dell'ordinanza al Tribunale per la presenza di questioni di diritto primario.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Il giudizio è sospeso nei casi previsti dalla legge.

  È posto a fondamento della sospensione del processo nazionale in attesa della pronuncia pregiudiziale.

Massime di principio

• Nel procedimento amministrativo misto nel quale un'autorità nazionale svolge attività preparatorie e un'istituzione dell'Unione esercita il potere decisionale finale, la qualificazione dell'atto nazionale e il riparto del controllo giurisdizionale dipendono dall'individuazione dell'effettivo titolare della decisione finale e degli effetti giuridici prodotti nei confronti del privato.
• La circostanza che una determinazione della Commissione europea sia manifestata mediante modelli elettronici, file di calcolo, e-mail o piattaforme informatiche non esclude di per sé la sua qualificazione come atto impugnabile ai sensi dell'art. 263 TFUE; l'eventuale inosservanza dei requisiti formali può rilevare nell'esame della validità dell'atto da parte del giudice dell'Unione.
• Quando l'atto dell'autorità nazionale costituisce mera esecuzione di una determinazione vincolante della Commissione europea adottata nell'ambito di un procedimento amministrativo misto, le censure relative alla determinazione sostanziale o agli atti preparatori possono dover essere proposte unitariamente dinanzi al giudice dell'Unione, per assicurare un controllo giurisdizionale unico ed effettivo.
• Ai fini dell'art. 3, lett. u), della direttiva 2003/87/CE, è controverso se la qualificazione come impianto di produzione di elettricità dipenda dalla finalità dell'impianto o dalla concreta vendita a terzi dell'energia prodotta; la questione richiede interpretazione pregiudiziale quando l'energia sia destinata principalmente all'autoconsumo e sia immessa nella rete pubblica soltanto in modo intermittente per ragioni tecniche.
• Nel sistema ETS, l'esclusione dall'assegnazione gratuita prevista per gli impianti di produzione di elettricità rende decisiva la corretta qualificazione dell'impianto secondo la disciplina unionale; la prevalenza dell'autoconsumo e la marginalità della vendita non consentono, in assenza di un'interpretazione vincolante della Corte di giustizia, di risolvere automaticamente la questione.

Come è indicizzato