Sentenza n. 1972/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la contaminazione di un'area industriale per sversamento di oli combustibili, già imputata alla società conduttrice con ordinanza provinciale del 9 febbraio 2017, la cui legittimità era stata confermata con sentenza passata in giudicato. La società, successivamente sottoposta a liquidazione giudiziale e non più detentrice dell'immobile, ha impugnato la nota provinciale del 31 marzo 2023, con cui era stato ribadito che l'obbligo di bonifica permaneva a suo carico, nonché la nota comunale del 27 febbraio 2023, con cui era stata invitata a presentare un progetto di bonifica/MISO e la relativa documentazione. Il TAR aveva ritenuto la nota provinciale meramente confermativa e quindi priva di autonoma lesività, nonché tardiva l'impugnazione della nota comunale. In appello la società ha dedotto: l'erroneità della qualificazione della nota provinciale come atto meramente confermativo, sostenendo l'esistenza di una nuova istruttoria e di una situazione fattuale mutata; la tardività della declaratoria relativa alla nota comunale, assumendo che l'interesse a ricorrere sarebbe sorto solo con la successiva nota provinciale e che il Comune sarebbe stato incompetente; il difetto di legittimazione passiva della società e della curatela, poiché l'immobile era stato restituito alla proprietaria, richiamando i principi dell'Adunanza plenaria n. 3/2021; l'assenza di responsabilità nella causazione dell'inquinamento, attribuito a una vecchia cisterna dell'impianto di riscaldamento non modificabile dalla conduttrice; infine, l'assunzione volontaria dell'obbligo di bonifica da parte della società proprietaria, in ragione della dichiarazione con cui aveva manifestato la volontà di prendere in carico la gestione delle problematiche ambientali.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha qualificato la nota provinciale del 31 marzo 2023 come atto meramente confermativo, poiché si limitava a richiamare la precedente individuazione della società quale responsabile dell'inquinamento, senza nuova istruttoria, nuova ponderazione degli interessi o nuova motivazione; pertanto essa era priva di autonoma lesività e non impugnabile autonomamente. Il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR n. 722/2022 riguardava anche la responsabilità della società per la contaminazione, non soltanto profili formali. È stata confermata la tardività dell'impugnazione della nota comunale del 27 febbraio 2023: l'eventuale incompetenza del Comune avrebbe dovuto essere dedotta entro il termine decadenziale decorrente dall'adozione dell'atto, non potendo la successiva nota provinciale differire il termine. Nel merito, il Collegio ha ribadito che l'obbligo di bonifica grava sul responsabile dell'inquinamento e non viene meno per la perdita della detenzione dell'area o per l'apertura della liquidazione giudiziale. Il proprietario incolpevole è invece tenuto agli obblighi di comunicazione e alle misure di prevenzione, mentre non può essergli imposto, per la sola qualità dominicale, l'obbligo di bonifica o di messa in sicurezza di emergenza; resta esposto agli oneri reali e al privilegio speciale nei limiti previsti dalla legge qualora l'amministrazione intervenga d'ufficio. La responsabilità della società appellante risultava inoltre coerente con il contratto di locazione, che poneva a carico della conduttrice la proprietà, conduzione e responsabilità dell'impianto di riscaldamento. La dichiarazione della proprietaria di voler prendere in carico la gestione delle problematiche ambientali era troppo generica per costituire un'assunzione volontaria vincolante dell'obbligo di bonifica o una gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c. Le spese, pari complessivamente a euro 6.000 oltre accessori, sono state poste a carico dell'appellante in favore degli appellati, pro quota.

Norme richiamate

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Individua gli obblighi del soggetto responsabile della contaminazione in materia di misure di prevenzione, ripristino e messa in sicurezza di emergenza.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce alla Provincia il potere di diffidare con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione e prevede la notifica al proprietario ai fini degli effetti dell'art. 253.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Riconosce al proprietario incolpevole obblighi di comunicazione e di adozione delle misure di prevenzione, lasciandogli la facoltà di intervenire volontariamente per la bonifica; non gli impone, per la sola qualità di proprietario, l'obbligo di bonifica.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  Prevede l'intervento d'ufficio delle amministrazioni quando il responsabile non provvede, non è individuabile e non intervengono il proprietario o altri soggetti interessati.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Disciplina gli oneri reali e il privilegio speciale sulle aree contaminate, nonché la rivalsa nei confronti del proprietario incolpevole nei limiti e alle condizioni stabilite dalla norma.

• art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. 152/2006

  Definisce le misure di prevenzione, che gravano anche sul proprietario incolpevole nei limiti previsti dall'art. 245.

• art. 240, comma 1, lett. m), d.lgs. 152/2006

  Definisce le misure di messa in sicurezza di emergenza, ritenute diverse dalle misure di prevenzione e non imponibili al proprietario incolpevole per la sola qualità dominicale.

• art. 2028 c.c.

  Può fondare l'obbligo di proseguire un'attività di bonifica spontaneamente e inequivocabilmente iniziata per la gestione di affari altrui; non opera in presenza di una dichiarazione generica e non accompagnata da un concreto intervento.

• Adunanza plenaria, sentenza n. 3/2021

  Conferma che l'obbligo di bonifica grava sul responsabile, mentre non può essere imposto al proprietario incolpevole in assenza di un suo apporto causale all'inquinamento.

Massime di principio

• Un atto è meramente confermativo, e quindi privo di autonoma lesività, quando l'amministrazione si limita a richiamare una precedente determinazione senza riaprire l'istruttoria, procedere a una nuova ponderazione degli interessi o formulare una nuova motivazione; è invece autonomamente impugnabile l'atto di conferma in senso proprio adottato all'esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata valutazione.
• Il giudicato formatosi sulla decisione che abbia esaminato l'impugnazione dell'atto di individuazione del responsabile della contaminazione copre anche la questione sostanziale della responsabilità, quando essa costituisca oggetto del petitum e della decisione, e non soltanto i profili formali dell'atto.
• L'obbligo di bonifica e di adozione delle misure di riparazione ambientale grava sul soggetto che abbia causato dolosamente o colposamente l'inquinamento e non viene meno per la successiva perdita della detenzione o della disponibilità materiale dell'area.
• Il proprietario incolpevole è tenuto agli obblighi di comunicazione e alle misure di prevenzione previste dall'art. 245 d.lgs. 152/2006, ma non può essere obbligato, per la sola qualità di proprietario e in assenza di un apporto causale, alla bonifica o alla messa in sicurezza di emergenza; resta tuttavia esposto agli oneri reali e al privilegio speciale nei limiti stabiliti dall'art. 253.
• La volontaria assunzione di attività di bonifica da parte del proprietario incolpevole può generare un obbligo di prosecuzione secondo l'istituto della gestione di affari altrui solo quando l'impegno sia inequivoco e si sia concretamente tradotto nell'avvio di un'attività utile; una generica dichiarazione di disponibilità o di volontà di occuparsi delle problematiche ambientali non è sufficiente.

Come è indicizzato