Sentenza n. 122/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'AGCM ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l'illegittimità dell'inerzia del Comune, che non aveva adottato né trasmesso all'Autorità la deliberazione consiliare prevista dal T.U.S.P. in relazione all'acquisizione, effettuata da una società controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell'intero capitale di Euroscavi s.r.l. L'Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l'AGCM, la circostanza che V.E.R.I.T.A.S. fosse una società quotata non esonerava i Comuni soci dagli obblighi del T.U.S.P.; ciascun Comune avrebbe dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità dell'operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola poi all'AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis attribuisse all'AGCM soltanto un potere impugnatorio, che non sussistesse un obbligo di provvedere azionabile mediante il rito sul silenzio e che l'operazione, ormai perfezionata, rendesse inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto che la clausola dell'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. escludesse l'applicazione del decreto, salvo espressa previsione, anche agli enti pubblici partecipanti a società quotate e che l'acquisizione costituisse una scelta gestionale autonoma della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto all'AGCM, in forza della legittimazione straordinaria prevista dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990, la possibilità di proporre non solo l'azione di annullamento, ma anche l'azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l'inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza. La disposizione non attribuisce un controllo generalizzato di legittimità, ma consente di reagire anche a comportamenti omissivi lesivi del corretto funzionamento del mercato. È stata ritenuta sussistente anche l'utilità della deliberazione tardiva, poiché l'inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. per la mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non elimina l'obbligo amministrativo di provvedere né può impedire il controllo dell'AGCM. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che l'esonero per le società quotate riguarda le disposizioni aventi tali società come destinatarie dirette, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli enti pubblici restano soggetti agli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. anche quando l'acquisizione della partecipazione avvenga indirettamente tramite una società quotata. L'acquisto effettuato da una controllata di una società in house quotata determina infatti una partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituisce una decisione significativa, non rimessa all'autonomia gestionale della società in house, ma da deliberare dagli enti soci che esercitano il controllo analogo congiunto. Il Comune è stato quindi dichiarato inerte per non essersi conformato entro sessanta giorni al parere motivato dell'AGCM; è stata annullata la nota comunale di riscontro negativo ed è stato ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell'operazione analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., con successiva trasmissione all'AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere, quando l'omissione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  l'atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L'acquisto, anche indiretto, deve essere giustificato con riferimento alla necessità per le finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Gli obblighi deliberativi e motivazionali si applicano alle partecipazioni comunali, anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7

  L'acquisto di partecipazioni indirette deve essere preceduto dalla deliberazione prevista dall'art. 7; la disciplina si applica anche alle acquisizioni realizzate tramite società quotate, mentre l'inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l'obbligo di provvedere.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della richiesta di nomina del commissario ad acta nell'azione avverso il silenzio.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente la conversione del rito quando la domanda proposta richieda l'applicazione di un diverso rito processuale.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Prevede il rito camerale per l'azione avverso il silenzio, rito convertito nel caso concreto in quello abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 è assoggettato al rito abbreviato, indipendentemente dall'atteggiarsi concreto della domanda.

• art. 12 preleggi

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli ulteriori criteri assumono rilievo solo in presenza di ambiguità del testo.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all'impugnazione di atti amministrativi, ma comprende l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia dell'amministrazione violi obblighi di legge posti specificamente a tutela della concorrenza e del mercato.
• L'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonera dall'applicazione del T.U.S.P. le società quotate e le società da esse controllate solo in relazione alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal decreto.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sui principi di efficienza, efficacia ed economicità, e deve trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti.
• L'acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando produce una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.
• L'inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni prevista dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 in caso di mancanza o invalidità della deliberazione non priva di interesse l'azione diretta a contestare l'inerzia dell'amministrazione e a ottenere l'adozione dell'atto deliberativo, poiché il perfezionamento dell'operazione non sana l'omissione degli adempimenti pubblicistici.

Come è indicizzato