Sentenza n. 3997/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava il D.D.G. n. 85/2018, sostenendo che il possesso del dottorato di ricerca, unitamente al servizio prestato nella scuola pubblica e all’esperienza di docenza universitaria, dovesse essere considerato equipollente o comunque prevalente rispetto all’abilitazione all’insegnamento richiesta dal bando. Deduceva violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 2-bis, d.l. n. 115/2005, violazione della Carta sociale europea, degli artt. 3, 4, 33, 34, 51 e 97 Cost., del principio di legittimo affidamento e consolidamento delle posizioni, nonché eccesso di potere, ingiustizia manifesta e irragionevolezza. L’appellante sosteneva inoltre che l’ammissione cautelare alle prove, il superamento del concorso, l’immissione in ruolo, la stipula del contratto a tempo indeterminato e il superamento dell’anno di prova avessero consolidato definitivamente la sua posizione. Invocava anche l’applicazione analogica dell’art. 10 d.l. n. 71/2024, relativo a una specifica sanatoria per altri docenti immessi in ruolo con riserva. In subordine, prospettava l’illegittimità costituzionale dell’art. 17 d.lgs. n. 59/2017 per violazione dei principi di uguaglianza, accesso agli impieghi pubblici, buon andamento e merito. Deduceva infine la direttiva 2005/36/CE e il d.lgs. n. 206/2007.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla pretesa equipollenza tra dottorato di ricerca e abilitazione all’insegnamento, ha rilevato che nessuna disposizione primaria o secondaria prevedeva tale equiparazione. I due titoli derivano da percorsi ontologicamente diversi: il dottorato è diretto alla formazione per attività di ricerca di alta qualificazione, mentre l’abilitazione mira all’acquisizione di competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali proprie della funzione docente. In applicazione del principio di legalità, il bando non poteva ammettere soggetti privi del requisito previsto dalla normativa, né il giudice poteva sostituire al requisito legale una diversa valutazione di equivalenza. Non sono stati ravvisati manifesta irragionevolezza o ingiustizia manifesta. È stata esclusa anche la possibilità di consolidare la posizione dell’appellante in forza dell’ammissione cautelare, del superamento delle prove e della successiva immissione in ruolo: l’ammissione era espressamente provvisoria e subordinata alla decisione definitiva, mentre il consolidamento avrebbe violato la par condicio tra i concorrenti e l’interesse pubblico all’affidamento del servizio didattico a soggetti in possesso dei requisiti richiesti. L’art. 4, comma 2-bis, d.l. n. 115/2005 è stato ritenuto norma eccezionale, applicabile tassativamente alla diversa ipotesi della carenza di abilitazione professionale e non estensibile a un concorso pubblico selettivo per l’immissione in ruolo. È stata esclusa anche l’applicazione analogica dell’art. 10 d.l. n. 71/2024, riferito a un diverso concorso e a una diversa categoria di docenti, in assenza di identità di ratio. Il legittimo affidamento è stato negato perché l’interessato conosceva il carattere cautelare e provvisorio dell’ammissione. La questione di costituzionalità è stata dichiarata manifestamente infondata, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 130/2019, che aveva già escluso l’equiparabilità tra dottorato e abilitazione all’insegnamento. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 2-bis, d.l. n. 115/2005, conv. l. n. 168/2005

  sanatoria, rectius l’intangibilità del titolo conseguito, allorquando il candidato, ancorché ammesso in forza di un provvedimento cautelare, abbia superato le prove scritte ed orali delle procedure selettive

  La disposizione ha natura eccezionale e disciplina la diversa ipotesi della carenza di abilitazione professionale; non è applicabile per analogia a un concorso pubblico selettivo finalizzato all’immissione in ruolo.

• art. 1, commi 110 e 114, l. n. 107/2015

  richiedendo - per la partecipazione al concorso - il possesso, entro il termine di scadenza per presentare la domanda, del titolo di abilitazione all’insegnamento

  La normativa richiede il possesso dell’abilitazione all’insegnamento e non consente di ammettere candidati titolari del solo dottorato di ricerca, in assenza di una norma di equiparazione.

• art. 17 d.lgs. n. 59/2017

  concorso riservato ai titolari di abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria

  La disciplina transitoria del reclutamento può riservare la partecipazione ai titolari di abilitazione, senza includere il dottorato di ricerca, poiché i due titoli attestano percorsi formativi e professionalità diverse.

• art. 4 l. n. 210/1998

  i corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono le competenze necessarie per esercitare, presso università, enti pubblici o soggetti privati, attività di ricerca di alta qualificazione

  Il dottorato è finalizzato principalmente alla ricerca di alta qualificazione e non costituisce, in assenza di una previsione espressa, titolo abilitante all’insegnamento scolastico.

• art. 4, comma 8, l. n. 210/1998

  limitata attività didattica, sussidiaria o integrativa, che non deve in ogni caso compromettere l’attività di formazione alla ricerca

  La possibilità di svolgere attività didattica durante il dottorato ha carattere sussidiario o integrativo e non trasforma il dottorato in un percorso abilitante all’insegnamento.

• art. 2 d.m. n. 249/2010

  La formazione iniziale degli insegnanti ... è finalizzata ... all’acquisizione di competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali

  I percorsi abilitanti sono specificamente orientati alla funzione docente e perseguono finalità formative diverse da quelle del dottorato di ricerca.

• art. 10 d.l. n. 71/2024

  hanno superato il periodo di formazione e prova e sono in servizio da almeno tre anni presso istituzioni scolastiche statali a seguito di immissione in ruolo con riserva

  La sanatoria riguarda una specifica procedura concorsuale e una determinata categoria di docenti; non è analogicamente applicabile a situazioni diverse.

• art. 3 Cost.

  La diversità oggettiva dei percorsi formativi del dottorato e dell’abilitazione giustifica il diverso trattamento ai fini dell’accesso al concorso.

• art. 97 Cost.

  La par condicio concorsuale e l’interesse al buon andamento impediscono l’immissione in ruolo di soggetti privi del requisito richiesto e impediscono il consolidamento ex post di un’ammissione cautelare.

• art. 51 Cost.

  Il principio di accesso agli impieghi pubblici in condizioni di eguaglianza non impone l’ammissione di chi non possieda il requisito legale di partecipazione.

• direttiva 2005/36/CE

  La direttiva non impedisce allo Stato membro di subordinare l’accesso a una professione regolamentata al possesso di determinate qualifiche professionali.

• art. 4, comma 2, l. n. 341/1990

  La formazione degli insegnanti della scuola secondaria è affidata a percorsi universitari specificamente preordinati al rilascio dell’abilitazione all’insegnamento.

Massime di principio

• Il dottorato di ricerca non è equipollente all’abilitazione all’insegnamento ai fini dell’ammissione ai concorsi per il reclutamento dei docenti, salvo un’espressa previsione normativa primaria o secondaria che disponga tale equiparazione.
• In applicazione del principio di legalità, il bando di concorso non può ammettere candidati privi del requisito previsto dalla normativa di riferimento né può sostituire il titolo richiesto con un titolo diverso, non espressamente equiparato.
• L’abilitazione all’insegnamento e il dottorato di ricerca attestano percorsi formativi oggettivamente diversi: la prima è orientata all’acquisizione delle competenze proprie della funzione docente, mentre il secondo è finalizzato alla ricerca di alta qualificazione; tale diversità esclude, di regola, l’equipollenza e non determina irragionevole disparità di trattamento.
• L’ammissione con riserva disposta in sede cautelare non consolida definitivamente la posizione del candidato quando la decisione di merito escluda il possesso del requisito di partecipazione; il successivo superamento delle prove, l’immissione in ruolo e il superamento dell’anno di prova non possono sanare contra legem la carenza originaria del requisito.
• Una norma eccezionale che preveda il consolidamento o la sanatoria degli effetti di una procedura selettiva non è suscettibile di applicazione analogica o estensiva a procedure diverse, soprattutto quando ciò incida sulla par condicio dei concorrenti e sull’interesse pubblico alla qualificazione professionale degli immessi in ruolo.
• L’ammissione cautelare espressamente subordinata all’esito definitivo del giudizio non genera, di per sé, un legittimo affidamento giuridicamente tutelabile nella definitiva assunzione o nel consolidamento del rapporto di impiego.

Come è indicizzato