Sentenza n. 6309/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva respinto l’impugnazione del diniego di sanatoria relativo a un fabbricato ricostruito in difformità dal titolo edilizio. Con il primo motivo deducevano l’erroneità della qualificazione del diniego come sostanzialmente vincolato e lamentavano la violazione delle garanzie partecipative, poiché il provvedimento finale avrebbe introdotto riferimenti a sedime, altezza, volume e superficie coperta non previamente sottoposti a contraddittorio e non avrebbe puntualmente esaminato le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. Con il secondo motivo contestavano la legittimità sostanziale del diniego, sostenendo che il parametro della superficie utile lorda fosse rispettato o comunque potesse essere superato in applicazione della disciplina urbanistica che consentiva ampliamenti fino al 20% della superficie utile netta esistente. Contestavano inoltre che la sola non conformità di una parte dell’intervento potesse impedire la sanatoria dell’intero fabbricato e chiedevano l’esame degli ulteriori motivi assorbiti in primo grado.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata, con integrazione della motivazione. Il Consiglio di Stato ha precisato che il diniego di sanatoria non è un atto vincolato in senso proprio; tuttavia, l’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990 può rendere non invalidante una violazione procedimentale quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Quanto al preavviso di rigetto, l’art. 10-bis della l. 241/1990 consente che il provvedimento finale indichi ulteriori motivi ostativi, purché siano conseguenza delle osservazioni presentate dal privato, senza necessità di reiterare il preavviso. Nel caso concreto, il diniego richiamava il secondo parere della Commissione edilizia, adottato dopo le osservazioni, nel quale erano stati esaminati sedime, altezza, volume, superficie coperta e tolleranze costruttive; non sussisteva quindi una violazione procedimentale invalidante. Nel merito, il fabbricato è stato qualificato come struttura accessoria o rustico al servizio dell’abitazione, situato in area agricola, e non come edificio residenziale, terziario o turistico in via principale. La disciplina derogatoria dell’art. 48, comma 9, delle norme di attuazione, relativa agli edifici non compatibili con la destinazione di zona, doveva essere interpretata restrittivamente e non era applicabile a un manufatto meramente accessorio a una residenza. La superficie utile del fabbricato eccedeva il limite massimo previsto per i locali accessori; tale ragione era sufficiente a sostenere il diniego, trattandosi di provvedimento plurimotivato. Il Collegio ha inoltre ribadito che non è ammissibile una sanatoria di conformità parziale: la costruzione deve essere valutata unitariamente e la sanatoria deve riguardare tutte le opere effettivamente realizzate, senza possibilità di sanare soltanto alcune porzioni o di subordinare la sanatoria a prescrizioni necessarie a ricondurre l’intervento alla legalità. Gli ulteriori motivi sono stati ritenuti superflui. Gli appellanti sono stati condannati alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis.

  La regola può operare anche rispetto a violazioni procedimentali successive alla mancata comunicazione di avvio, diverse dalla violazione dell’art. 10-bis, quando sia dimostrato che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni.

  Il provvedimento finale può indicare ulteriori motivi ostativi non contenuti nel preavviso, se conseguenti alle osservazioni del privato; in tale ipotesi non è necessario reiterare il preavviso di rigetto.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria di conformità deve riguardare unitariamente la costruzione e non può essere utilizzata per sanare singole porzioni o soltanto alcuni degli interventi realizzati.

• art. 48 delle norme di attuazione dello strumento urbanistico

  Per gli edifici non compatibili con le destinazione di zona (residenziali, terziari e turistici) è ammesso: a) un ampliamento Max del 20% rispetto alla superficie utile netta SUN massima esistente all’entrata in vigore delle presenti norme per gli edifici con Superficie utile netta su un inferiore a mq 95.

  La previsione derogatoria per gli edifici non compatibili con la destinazione agricola è eccezionale e va interpretata restrittivamente; non si applica ai manufatti meramente accessori a un’abitazione.

• art. 5 delle norme di attuazione dello strumento urbanistico

  Si intendono “strutture accessorie o rustici” i “manufatti edilizi minori che sono complementari alle funzioni dei fabbricati definiti ai commi precedenti: <barchi>, legnaie, garages, silos, fienili, concimaie depositi gli attrezzi, chioschi, tettoie”.

  La disposizione consente di qualificare il manufatto come struttura accessoria o rustico, distinto dagli edifici destinati in via principale a residenza, uso terziario o turistico.

Massime di principio

• Il diniego di una sanatoria edilizia non è qualificabile come atto vincolato in senso proprio; tuttavia, una violazione procedimentale diversa da quella relativa al preavviso di rigetto non comporta l’annullabilità dell’atto quando l’amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando il privato presenta osservazioni ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, il provvedimento finale può indicare ulteriori motivi ostativi, purché siano conseguenza delle osservazioni presentate; in tal caso non è necessario reiterare il preavviso di rigetto.
• La disciplina urbanistica eccezionale che consente ampliamenti per edifici non compatibili con la destinazione agricola deve essere interpretata restrittivamente e non si estende ai manufatti meramente accessori a un’abitazione, se la norma considera soltanto edifici destinati in via principale a uso residenziale, terziario o turistico.
• La sanatoria di conformità edilizia non può essere parziale: la costruzione deve essere valutata unitariamente, considerando tutte le opere effettivamente realizzate, e l’accertata non conformità di una parte dell’intervento è sufficiente a impedire la sanatoria dell’intero complesso quando non sia possibile scindere le opere senza eludere i requisiti dell’art. 36 d.P.R. 380/2001.

Come è indicizzato