Parere n. 1727/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con deposito diretto ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, proposto da Antonietta Carceo contro la Regione Calabria, nonché nei confronti di Antonella Russo, Nicola Scorza, Azienda Agricola Fidelis società agricola semplice e Azienda Agricola Green Farm di Gualtieri Stefania, per l'annullamento del decreto del Dirigente generale della Regione Calabria n. 11708 del 10 agosto 2023, di approvazione della graduatoria definitiva del «Pacchetto Giovani» — Misura 6.1.1 e Misura 4.1.2, annualità 2018, nella parte in cui ha escluso la ricorrente dalla graduatoria, nonché, ove occorrendo, del bando approvato con DDG n. 8528 del 31 luglio 2018.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del decreto della Regione Calabria n. 11708 del 10 agosto 2023, di approvazione della graduatoria definitiva del «Pacchetto Giovani» — Misure 6.1.1 e 4.1.2, annualità 2018, nella parte in cui ha escluso la ricorrente; impugnazione eventuale del bando approvato con DDG n. 8528 del 31 luglio 2018.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente, nata il 19 novembre 1977, ha contestato l’esclusione dalla graduatoria del «Pacchetto Giovani» del PSR Calabria 2014-2020. Ha sostenuto che non avrebbe potuto presentare la domanda prima della pubblicazione delle FAQ regionali, avvenuta il 19 novembre 2018, e che il requisito anagrafico avrebbe dovuto essere verificato alla scadenza originaria del 22 ottobre 2018, quando non aveva ancora compiuto quarantuno anni, anziché alla data di presentazione della domanda, avvenuta il 29 novembre 2018. Ha inoltre denunciato il difetto di motivazione del rigetto dell’istanza di riesame. La Regione ha opposto che il bando richiedeva il possesso dei requisiti al momento della domanda, che le proroghe non modificavano tale previsione, che le FAQ avevano funzione meramente interpretativa e che numerosi altri partecipanti avevano presentato domanda prima della loro pubblicazione.
Il parere
Il ricorso è rigettato. In via preliminare, la censura rivolta contro la clausola del bando che imponeva il possesso del requisito anagrafico al momento della domanda è irricevibile per tardività: una volta compiuti quarantuno anni il 19 novembre 2018, mentre il termine prorogato era ancora aperto, la clausola era divenuta immediatamente e oggettivamente lesiva per la ricorrente e doveva essere impugnata tempestivamente, senza attendere il provvedimento di esclusione del 2023. La proroga aveva differito soltanto il termine per presentare le domande e non conservava i requisiti posseduti alla scadenza originaria; la lex specialis non era dunque più sindacabile e l’esclusione ne costituiva applicazione vincolata. Anche esaminando il merito, le censure sono infondate: la documentazione non dimostra l’impossibilità di presentare la domanda prima delle FAQ, essendo state presentate altre domande tra il 6 settembre e il 16 novembre 2018 e risultando sottoscritto il fascicolo aziendale della ricorrente il 18 novembre 2018; non sono stati provati malfunzionamenti o impedimenti tecnici imputabili all’Amministrazione. Le FAQ non potevano modificare o integrare il bando e, nel caso concreto, rinviavano alle disposizioni già contenute nella lex specialis. È infondata anche la censura di difetto di motivazione: il verbale di riesame del 26 ottobre 2022 esponeva la ragione specifica dell’esclusione, ossia il superamento del limite di età alla data della domanda e la mancata ricorrenza dell’eccezione prevista per i partecipanti al bando 2016; la formula sintetica della graduatoria va letta insieme a tale verbale ed è sufficiente ai sensi dell’art. 3 della l. 241/1990.
Osservazioni
Clausola del bando sul requisito anagrafico e momento del suo possesso
La contestazione della previsione che imponeva il possesso del requisito anagrafico al momento della presentazione della domanda è irricevibile: la clausola è divenuta immediatamente lesiva il 19 novembre 2018, quando la ricorrente ha compiuto quarantuno anni mentre il termine prorogato era ancora pendente. Doveva quindi essere impugnata tempestivamente, senza attendere l’esclusione.
Impossibilità di presentare la domanda prima delle FAQ
La censura è infondata. La presentazione di numerose domande sul portale SIAN prima della pubblicazione delle FAQ e la sottoscrizione del fascicolo aziendale della ricorrente il 18 novembre 2018 contrastano con l’allegazione di un’impossibilità oggettiva; non sono stati documentati tentativi falliti, malfunzionamenti o impedimenti tecnici imputabili alla Regione. Le FAQ, inoltre, avevano natura chiarificatrice e non integrativa della disciplina del bando.
Difetto di motivazione del rigetto dell’istanza di riesame
La censura è infondata. La motivazione effettiva risulta dal verbale di riesame del 26 ottobre 2022, che indica il superamento dei quarantuno anni alla data della domanda e l’assenza dell’eccezione prevista per i partecipanti al bando 2016. La formula sintetica della graduatoria definitiva è sufficiente se letta alla luce dell’istruttoria e del verbale.
Norme richiamate
Ricorso straordinario, con deposito diretto ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, proposto da Antonietta Carceo contro la Regione Calabria
La disposizione è richiamata per individuare la modalità di proposizione del ricorso straordinario mediante deposito diretto presso il Consiglio di Stato.
La motivazione del provvedimento deve pertanto ritenersi sufficiente ai sensi dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La motivazione può risultare dalla lettura coordinata della graduatoria definitiva, che contiene una formula sintetica, e del verbale di riesame acquisito al procedimento, quando quest’ultimo esplicita i fatti, la disposizione applicata e le ragioni del rigetto.
Massime di principio
- Le clausole della lex specialis che stabiliscono requisiti di ammissione e che, per il singolo interessato, precludono con assoluta e oggettiva certezza la partecipazione devono essere impugnate entro il termine decadenziale decorrente dal momento in cui diventano lesive; non è consentito differire la contestazione al provvedimento applicativo di esclusione.
- Quando la lesività di una clausola di ammissione sopravviene durante il periodo di presentazione delle domande, il termine per impugnarla decorre dal momento in cui il requisito non può più essere soddisfatto dal singolo partecipante; la mancata impugnazione rende intangibile la lex specialis e preclude lo scrutinio della sua legittimità insieme all’atto applicativo.
- La proroga del termine per presentare le domande non modifica di per sé i requisiti di ammissione né conserva quelli posseduti alla scadenza originaria: se la lex specialis collega il possesso del requisito alla data di presentazione, esso va verificato a tale data.
- I chiarimenti e le FAQ possono esplicitare il significato o la ratio di disposizioni della lex specialis, ma non possono attribuire loro una portata diversa né integrare o modificare la disciplina della procedura.
- La motivazione di un provvedimento conclusivo può essere valutata insieme agli atti istruttori cui esso si collega; una formula sintetica non determina da sola un difetto di motivazione quando il verbale di riesame espone i fatti, la regola applicata e le ragioni della decisione.
Esclusione dal «Pacchetto Giovani» per superamento del limite di età
Il parere riguarda un ricorso straordinario contro l’esclusione di una candidata dalla graduatoria definitiva del «Pacchetto Giovani» — Misure 6.1.1 e 4.1.2, annualità 2018, del PSR Calabria 2014-2020. La Sezione respinge il ricorso, ritenendo tardiva la contestazione della clausola anagrafica e infondate, in ogni caso, le ulteriori censure.
Procedura e vicenda concreta
Il bando regionale, approvato con DDG n. 8528 del 31 luglio 2018, richiedeva un’età compresa tra diciotto e quarant’anni, intesi come quarantuno anni non compiuti, e stabiliva che le condizioni di ammissibilità dovessero sussistere al momento della presentazione della domanda. Il termine originario del 22 ottobre 2018 fu prorogato prima al 21 novembre 2018 e poi al 15 gennaio 2019.
La ricorrente, nata il 19 novembre 1977, compì quarantuno anni in tale data e presentò domanda il 29 novembre 2018. Fu esclusa dalla graduatoria provvisoria approvata il 10 agosto 2022 per superamento del limite anagrafico; l’istanza di riesame fu respinta e l’esclusione venne confermata dal decreto regionale n. 11708 del 10 agosto 2023.
Motivi del ricorso e difese regionali
La ricorrente sosteneva che la domanda non fosse concretamente presentabile prima della pubblicazione delle FAQ regionali, avvenuta il 19 novembre 2018; che il requisito anagrafico dovesse essere riferito alla scadenza originaria del 22 ottobre 2018, quando non aveva ancora compiuto quarantuno anni; e che il rigetto del riesame fosse privo di motivazione.
La Regione deduceva che il bando fissava il momento di verifica dei requisiti alla data di presentazione della domanda, che le proroghe erano volte ad ampliare la partecipazione senza modificare i requisiti e che le FAQ avevano funzione interpretativa. Rilevava inoltre che numerose domande erano state presentate prima delle FAQ e che il fascicolo aziendale della ricorrente risultava completo il 18 novembre 2018. Il Ministero riferente concluse per l’infondatezza del ricorso.
Tardività della contestazione della lex specialis
La Sezione ritiene irricevibile la censura contro la clausola che imponeva il possesso del requisito anagrafico al momento della domanda. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 4 del 2018, afferma che le clausole immediatamente escludenti devono essere impugnate tempestivamente e autonomamente, quando la loro lesività si manifesta con assoluta e oggettiva certezza.
Nel caso concreto, la clausola divenne lesiva per la ricorrente il 19 novembre 2018, quando compì quarantuno anni mentre il termine prorogato era ancora aperto. Da quel momento era certo che una domanda successiva non avrebbe soddisfatto il requisito. La ricorrente attese invece l’esclusione del 2023, impugnando la clausola oltre il termine decadenziale. La Sezione richiama anche il proprio parere n. 698 del 2 aprile 2020 e la pronuncia del TAR Lazio, sez. IV, 30 maggio 2025, n. 10521, sulla decorrenza del termine in caso di lesività sopravvenuta.
La mancata tempestiva impugnazione rende intangibile la previsione del bando e impedisce di riesaminarne la legittimità in occasione dell’impugnazione dell’esclusione. Quest’ultima costituisce applicazione vincolata della lex specialis. La proroga aveva inciso soltanto sul termine di presentazione delle domande: non aveva modificato il requisito anagrafico né previsto la conservazione dei requisiti alla scadenza originaria.
Esame delle censure nel merito
Anche a prescindere dalla tardività, la Sezione considera infondata la tesi dell’impossibilità di presentare la domanda prima delle FAQ. La ricorrente non contestò specificamente il dato istruttorio relativo alle numerose domande presentate sul portale SIAN tra il 6 settembre e il 16 novembre 2018. Inoltre, il fascicolo aziendale risultava sottoscritto il 18 novembre 2018, ma non furono prodotti documenti relativi a tentativi falliti, malfunzionamenti della piattaforma o altri impedimenti tecnici imputabili all’Amministrazione.
Quanto alle FAQ, il Consiglio di Stato richiama il principio espresso nella sentenza n. 4505 del 2019: i chiarimenti sono ammissibili se rendono comprensibile il significato o la ratio della lex specialis, ma non possono modificarne o integrarne la disciplina. Nel caso concreto, le risposte rinviavano alle disposizioni attuative e procedurali del bando e non introducevano elementi nuovi.
Motivazione del rigetto del riesame
È respinta anche la censura di difetto di motivazione. Sebbene la graduatoria definitiva riportasse una formula sintetica di conferma dell’istruttoria, il verbale di riesame del 26 ottobre 2022 indicava che la ricorrente aveva già compiuto quarantuno anni alla data della domanda e non rientrava nell’eccezione prevista per i partecipanti al bando 2016. Il verbale esponeva quindi il fatto, la regola applicata e le ragioni del mancato accoglimento delle deduzioni. La motivazione, letta unitamente agli atti istruttori, è ritenuta sufficiente ai sensi dell’art. 3 della l. 241/1990.
Esito
La Sezione esprime il parere che il ricorso straordinario sia rigettato.
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