Parere n. 1891/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la decadenza dall’autorizzazione n. 22 del 12 dicembre 1990 e dalla concessione di suolo pubblico n. 3281 del 2 aprile 1991, disposta dal Comune perché l’attività di vendita di quotidiani e periodici sarebbe rimasta inattiva per oltre un anno e sarebbe stata sostituita dalla vendita non autorizzata di souvenir. Ha contestato, in primo luogo, l’applicabilità degli artt. 86 e 125 della legge regionale toscana n. 62/2018 a un’impresa individuale non qualificabile come media o grande struttura, deducendo inoltre che le chiusure erano riconducibili alle restrizioni pandemiche, a problemi di salute e ai lavori comunali di riqualificazione e che non era stata provata un’inattività superiore a dodici mesi. Ha censurato, in secondo luogo, gli artt. 42, comma 6, del regolamento comunale sul commercio su aree pubbliche e 15, comma 1, lett. b), del regolamento comunale sul canone patrimoniale, sostenendo che i regolamenti non potevano introdurre ulteriori ipotesi di decadenza o revoca rispetto a quelle previste dalla legislazione statale e regionale. Con il terzo motivo ha contestato l’accertamento della prevalenza della vendita di souvenir, la carenza istruttoria e la sproporzione della decadenza, osservando che la vendita di altri prodotti è consentita agli edicolanti e che la crisi della stampa rende irragionevole il criterio di prevalenza. Il Ministero aveva eccepito l’irricevibilità del ricorso; il Consiglio di Stato ha inoltre esaminato la contestazione comunale relativa alla mancata tracciabilità delle vendite e delle rese dei giornali.

Il parere

Il ricorso è stato ritenuto tempestivo: notificato il 1° agosto 2023, è stato proposto entro i 120 giorni dalla notifica del provvedimento, avvenuta il 3 aprile 2023. Nel merito, la Sezione ha chiarito che gli artt. 86 e 125 della legge regionale toscana n. 62/2018 si applicano anche agli esercizi, non medi o grandi, dedicati esclusivamente alla vendita di quotidiani e periodici. Ha inoltre affermato che le ipotesi di decadenza o revoca dell’autorizzazione alla vendita della stampa e della concessione di suolo pubblico collegata sono tipizzate dalla legge statale e regionale e non possono essere ampliate dal Comune mediante regolamento o interpretazione. La censura contro le disposizioni regolamentari non ha tuttavia determinato direttamente l’annullamento dei regolamenti, poiché la decadenza era stata motivata con l’inattività protratta per oltre dodici mesi, ipotesi contemplata dalla legge primaria. La Sezione ha accolto le censure di difetto di istruttoria relative sia all’inattività sia alla prevalenza della vendita di prodotti diversi. Il periodo di chiusura imposto dal Comune per i lavori di riqualificazione della piazza costituisce factum principis e non può essere imputato alla ricorrente. Per il restante periodo, il Comune non ha indicato da quando sarebbe decorso l’anno di inattività, né ha documentato date ed esiti dei sopralluoghi; le segnalazioni prodotte non provavano un’interruzione della vendita di giornali superiore a un anno. Analogamente, l’affermazione che i souvenir fossero venduti in via prevalente non era sorretta da dati quantitativi, riferimenti temporali o elementi presuntivi; la ricorrente aveva ammesso la vendita di altri prodotti, ma non la prevalenza di tale attività. La vendita non autorizzata di merci diverse può giustificare misure repressive o sanzionatorie riferite a quella distinta attività, ma non la decadenza dall’autorizzazione per la vendita della stampa. Anche la mancata tracciabilità delle vendite e delle rese non costituisce causa di decadenza: secondo l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 244/2016, essa incide sull’accesso al credito d’imposta, non sull’autorizzazione commerciale. Il ricorso è stato pertanto accolto nei limiti delle censure istruttorie e annullato il solo provvedimento comunale del 24 marzo 2023; le disposizioni regolamentari impugnate non sono state annullate.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  Infatti, come documentato in atti, il provvedimento di decadenza è stato notificato a mani della ricorrente in data 3 aprile 2023 e il ricorso straordinario è stato notificato tramite posta in data 1° agosto 2023, e dunque entro il termine di 120 giorni fissato dall’articolo 9 D.P.R. n. 1199/1971.

  Il ricorso straordinario è tempestivo se notificato entro 120 giorni dalla notificazione dell’atto impugnato; nel caso concreto il termine è stato rispettato.

• artt. 86 e 125 l.r. Toscana 23 novembre 2018, n. 62

  In sintesi, restano esclusi dal perimetro della norma in esame i negozi di vicinato, purché non vendano quotidiani e periodici stampati. Conseguentemente, l’articolo 86, richiamato dall’articolo 125, anch’esso significativamente intitolato “Sospensione volontaria dell'attività di commercio in sede fissa, di vendita della stampa quotidiana e periodica e di somministrazione di alimenti e bevande” si applica alle edicole che sono punti vendi esclusivi di quotidiani e periodici stampati.

  L’art. 125 riguarda, oltre alle medie e grandi strutture, anche gli esercizi di qualunque dimensione che vendono esclusivamente quotidiani e periodici; l’art. 86, richiamato dall’art. 125, si applica a tali edicole.

• art. 125, comma 1, l.r. Toscana 23 novembre 2018, n. 62

  «1. Il comune dichiara la decadenza dell’autorizzazione di una media o di una grande struttura di vendita e di un esercizio per la vendita della stampa quotidiana e periodica: a) qualora vengano meno i requisiti di cui agli 11 e 12; b) qualora, salvo proroga in caso di comprovata necessità e su motivata istanza, l’attività non sia iniziata entro un anno dalla data del rilascio, se si tratta di una media struttura o di un esercizio per la vendita della stampa quotidiana e periodica; entro due anni, se si tratta di una grande struttura; c) qualora l’attività sia sospesa per un periodo superiore ad un anno, salvo proroga in caso di comprovata necessità e su motivata istanza, presentata prima della scadenza del termine indipendentemente da intervenuti trasferimenti di titolarità, fatti salvi i casi di sospensione volontaria di cui all'articolo 86; d) qualora non siano osservati i provvedimenti di sospensione dell’autorizzazione o non siano ripristinati i requisiti dei locali nei termini fissati nel provvedimento di sospensione, salvo proroga in caso di comprovata necessità e su motivata istanza».

  La decadenza per sospensione dell’attività presuppone un periodo superiore a un anno, salvo le proroghe e le eccezioni previste dalla legge. La disposizione include gli esercizi per la vendita della stampa quotidiana e periodica e delimita le ipotesi legali di decadenza.

• art. 22, commi 4 e 5, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114

  «4. L’autorizzazione all’apertura è revocata qualora il titolare: a) non inizia l’attività di una media struttura di vendita entro un anno dalla data del rilascio o entro due anni se trattasi di una grande struttura di vendita, salvo proroga in caso di comprovata necessità; b) sospende l’attività per un periodo superiore ad un anno; c) non risulta più provvisto dei requisiti di cui all’articolo 71, comma 1, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59; d) nel caso di ulteriore violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria avvenuta dopo la sospensione dell’attività disposta ai sensi del comma 2. 5. Il sindaco ordina la chiusura di un esercizio di vicinato qualora il titolare: a) sospende l’attività per un periodo superiore ad un anno; b) non risulta più provvisto dei requisiti di cui all’articolo 71, comma 1, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59; c) nel caso di ulteriore violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria avvenuta dopo la sospensione dell'attività disposta ai sensi del comma 2».

  La sospensione dell’attività per oltre un anno è una causa di revoca o chiusura prevista dalla legge statale. Il sistema sanzionatorio statale concorre a definire le ipotesi legali rilevanti per i titoli di vendita.

• art. 9, comma 1-bis, d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170

  A sua volta, il D.Lgs. n. 114/1998, denominato “Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59”, all’articolo 22, commi 4 e 5, prevede che «4. L’autorizzazione all’apertura è revocata qualora il titolare: a) non inizia l’attività di una media struttura di vendita entro un anno dalla data del rilascio o entro due anni se trattasi di una grande struttura di vendita, salvo proroga in caso di comprovata necessità; b) sospende l’attività per un periodo superiore ad un anno; c) non risulta più provvisto dei requisiti di cui all’articolo 71, comma 1, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59; d) nel caso di ulteriore violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria avvenuta dopo la sospensione dell’attività disposta ai sensi del comma 2. 5. Il sindaco ordina la chiusura di un esercizio di vicinato qualora il titolare: a) sospende l’attività per un periodo superiore ad un anno; b) non risulta più provvisto dei requisiti di cui all’articolo 71, comma 1, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59; c) nel caso di ulteriore violazione delle prescrizioni in materia igienico-sanitaria avvenuta dopo la sospensione dell'attività disposta ai sensi del comma 2».

  Il decreto assoggetta le violazioni delle proprie disposizioni alle sanzioni previste dall’art. 22 del d.lgs. n. 114/1998; la disciplina sanzionatoria va coordinata con le ipotesi di decadenza previste dalla legge regionale.

• art. 5, comma 1, lett. d-bis), d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170

  Dunque, come ammesso anche dal Comune, in sé non è vietata la vendita di altri beni presso le edicole; secondo l’Amministrazione locale tale attività deve tuttavia assumere carattere residuale rispetto alla vendita di quotidiani e periodici.

  La vendita di altri prodotti presso la sede dell’edicola è consentita secondo la normativa vigente; un’eventuale rilevanza della prevalenza di tali prodotti deve essere fondata su un accertamento istruttorio concreto e documentato.

• art. 2, comma 2, d.l. 30 dicembre 2016, n. 244

  Come si evince dall’articolo 2, comma 2, D.L. n. 244/2016, la tracciatura è funzionale a consentire all’impresa di fruire del credito d’imposta previsto dal D.L. n. 63/2012. Dunque, la violazione dell’obbligo della tracciatura è sanzionata con la non ammissione al credito d’imposta.

  La tracciabilità delle vendite e delle rese è funzionale alla fruizione del credito d’imposta; la sua violazione comporta la non ammissione al beneficio, non la decadenza dall’autorizzazione alla vendita.

• art. 5, comma 1, lett. d-bis), d.lgs. 24 aprile 2001, n. 170

  Giova premettere al riguardo che a mente dell’articolo 5, comma 1, lettera d-bis), D.Lgs. n. 170/2001 «gli edicolanti possono vendere presso la propria sede qualunque altro prodotto secondo la vigente normativa».

  La legge consente agli edicolanti la vendita di qualunque altro prodotto, nei limiti della normativa vigente; la mera vendita di prodotti diversi non giustifica la decadenza dall’autorizzazione per la stampa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente parere, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

  In caso di diffusione del parere devono essere oscurati le generalità e i dati idonei a rivelare lo stato di salute delle persone citate.

• art. 9, paragrafi 1 e 4, regolamento (UE) 2016/679

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente parere, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

  La tutela dei dati relativi alla salute giustifica l’oscuramento dei dati idonei a rivelare tale informazione in ogni ipotesi di diffusione del parere.

• art. 2-septies d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente parere, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

  La disposizione, richiamata insieme alla disciplina europea e al codice della privacy, fonda l’oscuramento dei dati sanitari in caso di diffusione del parere.

Massime di principio

• Le disposizioni regionali che disciplinano la decadenza delle autorizzazioni per la vendita della stampa quotidiana e periodica si applicano anche agli esercizi dedicati esclusivamente a tale vendita, indipendentemente dal fatto che siano qualificabili come medie o grandi strutture.
• Le ipotesi di decadenza o revoca dei titoli autorizzatori per la vendita di quotidiani e periodici, nonché della concessione di suolo pubblico ad essa collegata, sono stabilite dalla legge statale e regionale e non possono essere ampliate da un regolamento comunale o da un’interpretazione amministrativa.
• La decadenza per inattività superiore a un anno richiede che l’amministrazione accerti e documenti il periodo continuativo di chiusura; non è imputabile all’esercente l’interruzione dell’attività imposta dall’amministrazione per lavori pubblici.
• Quando l’amministrazione fonda la decadenza sulla prevalenza della vendita di prodotti diversi da quelli autorizzati, deve dimostrare tale prevalenza con elementi istruttori concreti, quantitativi o presuntivi e riferiti a un periodo determinato; la mera ammissione della vendita di altri prodotti non prova che essa fosse prevalente.
• La vendita non autorizzata di prodotti diversi può essere oggetto di autonome misure repressive o sanzionatorie, ma non comporta di per sé la decadenza da un distinto titolo legittimamente rilasciato per la vendita della stampa.
• La violazione dell’obbligo di tracciabilità delle vendite e delle rese, quando la legge la collega alla fruizione di un credito d’imposta, non può essere sanzionata con la decadenza dall’autorizzazione se tale conseguenza non rientra nelle ipotesi tassative previste dalla legge.

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