Sentenza n. 691/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, operatore economico del settore, ha impugnato il diniego opposto dall’Istituto scolastico alla richiesta di accesso del 15 aprile 2026, volta a ottenere il documento originario predisposto dall’affidataria uscente e utilizzato per confezionare l’avviso del 30 aprile 2025, nonché tutta la documentazione istruttoria e la corrispondenza relativa alla consultazione informale di mercato. Ha dedotto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, strumentale alla tutela della propria posizione concorrenziale e alla valutazione di iniziative legali, considerato che l’ANAC aveva rilevato la non conformità della procedura ai principi della concorrenza e che l’avviso era stato predisposto sulla base di un modulo dell’affidataria poi personalizzato dall’Istituto. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito la carenza di interesse attuale, essendo la procedura ormai conclusa, l’insussistenza dell’oggetto dell’accesso e l’assenza di un vantaggio competitivo derivante dall’uso di moduli ritenuti neutri. La controinteressata aveva parimenti contestato l’interesse all’accesso.

La decisione

Il ricorso è accolto. Il TAR riconosce la legittimazione e l’interesse diretto, concreto e attuale della società, poiché la documentazione è collegata alla verifica del contributo dell’affidataria uscente alla predisposizione dell’avviso e alla possibile alterazione della correttezza del confronto concorrenziale; la conclusione della procedura non elimina tale interesse. Accoglie anche la censura relativa all’accessibilità dei documenti: rientrano nella nozione di documento amministrativo gli atti interni e prodromici formati da terzi ma acquisiti e detenuti dall’amministrazione. Ai fini dell’accesso difensivo è sufficiente dimostrare il nesso di strumentalità tra i documenti e la situazione giuridica da tutelare; amministrazione e giudice dell’accesso non possono sostituirsi al giudice dell’eventuale controversia valutando ammissibilità, influenza o decisività dei documenti. Non è quindi decisiva l’affermazione che i moduli fossero neutri o inidonei a procurare un vantaggio competitivo. Il TAR annulla il diniego e ordina all’Istituto di trasmettere tutta la documentazione richiesta entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza, se anteriore. Il Ministero è condannato a rifondere alla ricorrente euro 2.000,00 oltre accessori; le spese sono compensate tra la ricorrente e la controinteressata.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Deve innanzitutto riconoscersi la legittimazione attiva della società ricorrente ad esercitare il diritto di accesso, siccome affermatasi titolare, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera b), della legge n. 241 del 1990, di un interesse diretto, concreto ed attuale alla conoscenza di tutti gli atti istruttori - sia di quelli formati dall’amministrazione scolastica che di quelli provenienti da altri operatori economici, acquisiti e detenuti dalla stessa - che sono stati utilizzati per il confezionamento dell’avviso per la consultazione informale di mercato pubblicato in data 30 aprile 2025.

  La legittimazione all’accesso sussiste quando l’istante dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato alla documentazione richiesta; nel caso di un operatore del settore, tale interesse può consistere nella verifica delle modalità di formazione di una procedura di affidamento e nella tutela della propria posizione concorrenziale.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  Occorre, altresì, rilevare che i documenti richiesti dalla società ricorrente con l’istanza del 15 aprile 2026 rientrano a pieno titolo tra i documenti amministrativi accessibili, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera d), della legge n. 241 del 1990, tra i quali sono inclusi anche gli atti interni e prodromici formati da terzi e detenuti da una pubblica amministrazione.

  La nozione di documento amministrativo accessibile comprende anche atti interni e preparatori formati da soggetti terzi, purché acquisiti e detenuti dall’amministrazione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  In materia di accesso difensivo, ai sensi dell’articolo 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, è sufficiente dimostrare il nesso di strumentalità necessario tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare in un processo già pendente o da instaurare, con preclusione, per l’amministrazione che detiene il documento e per il giudice amministrativo adito ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di svolgere ulteriori valutazioni in ordine all’ammissibilità, all’influenza o alla decisività del documento richiesto nel giudizio instaurato o da instaurare, valutazioni che spettano esclusivamente all’autorità giudiziaria investita della questione (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

  Per l’accesso difensivo è sufficiente provare la strumentalità della documentazione rispetto alla situazione giuridica da tutelare in un giudizio pendente o da instaurare. L’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono anticipare la valutazione, riservata al giudice della controversia, sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti.

• art. 116 c.p.a.

  In materia di accesso difensivo, ai sensi dell’articolo 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, è sufficiente dimostrare il nesso di strumentalità necessario tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare in un processo già pendente o da instaurare, con preclusione, per l’amministrazione che detiene il documento e per il giudice amministrativo adito ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di svolgere ulteriori valutazioni in ordine all’ammissibilità, all’influenza o alla decisività del documento richiesto nel giudizio instaurato o da instaurare, valutazioni che spettano esclusivamente all’autorità giudiziaria investita della questione (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

  Nel giudizio sull’accesso ex art. 116 c.p.a. il giudice verifica la sussistenza del nesso di strumentalità, ma non può valutare l’ammissibilità, l’influenza o la decisività dei documenti nel giudizio di tutela sostanziale, competenza riservata al giudice investito di quest’ultimo.

Massime di principio

• L’interesse diretto, concreto e attuale all’accesso può essere riconosciuto all’operatore economico del settore che chieda documenti relativi alla formazione di una procedura di affidamento per verificare se il contributo di un concorrente o dell’affidatario uscente abbia inciso sulla correttezza del confronto concorrenziale e per valutare iniziative a tutela della propria posizione.
• La conclusione della procedura di affidamento non costituisce, da sola, ragione sufficiente per negare l’accesso alla documentazione preparatoria, quando l’istante conserva un interesse concreto alla verifica della regolarità della procedura e alla tutela della propria posizione giuridica.
• Sono accessibili ai sensi della legge n. 241/1990 anche gli atti interni e prodromici formati da terzi, se acquisiti e detenuti dalla pubblica amministrazione.
• Nell’accesso difensivo è sufficiente dimostrare il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica da curare o tutelare in un giudizio pendente o da instaurare; l’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono anticipare il giudizio sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti nel processo di merito.

Come è indicizzato