Sentenza n. 3345/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR e l’ordinanza di demolizione, deducendo, tra l’altro, la necessità di un nuovo accertamento in contraddittorio sulla permanenza e consistenza delle opere; l’incertezza sulla qualificazione del ritiro della precedente ordinanza quale revoca o annullamento d’ufficio; la preesistenza al 1967 del manufatto adibito a deposito, asseritamente provata da aerofotogrammetrie, planimetrie catastali e perizia tecnica; la natura pertinenziale, l’assenza di significativo carico urbanistico e paesaggistico e l’asservimento all’attività di ristorazione delle baracche adibite a deposito-lavanderia e alloggio del personale; la pretesa autorizzazione del 1990 per una delle baracche; l’erroneità dell’accertamento relativo allo scavo e alla modifica dell’andamento del muro della cucina; la violazione delle garanzie partecipative. È stata anche chiesta una consulenza tecnica d’ufficio per datare il manufatto. Il Consiglio di Stato ha esaminato le opere site in area agricola e di protezione integrale, sottoposta a vincolo paesaggistico, consistenti in un manufatto in muratura, due baracche con locali accessori e un asserito scavo del setto murario della cucina.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non necessario disporre una CTU e ha respinto quasi tutte le censure. Ha confermato che la nuova ordinanza poteva fondarsi sui precedenti accertamenti tecnici, essendo diretta a correggere l’errore formale consistente nell’avere indirizzato la precedente ordinanza a un solo comproprietario; non era quindi necessario un nuovo sopralluogo o un nuovo iter istruttorio, anche perché gli appellanti non avevano dimostrato mutamenti dello stato dei luoghi. Ha escluso la prova della preesistenza del manufatto principale al 1967: l’aerofotogrammetria del 1955, la planimetria catastale, il certificato di destinazione urbanistica e la perizia di parte non dimostravano, con sufficiente certezza, l’esistenza e soprattutto la consistenza dell’opera nella conformazione accertata nel 2019. Ha ritenuto legittima la repressione delle baracche, aventi carattere stabile e duraturo e idonee ad alterare in modo non irrilevante lo stato dei luoghi; in area vincolata rileva l’assenza sia del titolo edilizio sia dell’autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dal titolo edilizio astrattamente necessario. La valutazione del giudice penale sulle ridotte dimensioni e sull’assenza di carico urbanistico o paesaggistico non vincolava il giudice amministrativo, trattandosi di qualificazioni giuridiche e non di meri fatti materiali. È stata inoltre esclusa la corrispondenza tra la baracca esistente e la diversa struttura in ferro con copertura in tegole autorizzata nel 1990. L’istanza di compatibilità paesaggistica presentata nel 2022 è stata ritenuta successiva ed estranea al giudizio. È stata invece accolta la censura relativa allo scavo del muro della cucina: il Comune non aveva prodotto la documentazione necessaria a dimostrare l’originario andamento obliquo della parete e il suo successivo mutamento in andamento lineare; mancava quindi la prova della difformità e l’ordinanza era parzialmente immotivata sul punto. La sentenza del TAR è stata riformata parzialmente e l’ordinanza di demolizione è stata annullata limitatamente alla lettera c) del punto 2, relativa allo scavo della muratura di circa 0,50 metri. Spese del doppio grado compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La repressione dell’abuso edilizio mediante ordine di demolizione può essere disposta nei confronti dei proprietari o responsabili dell’abuso; la decisione richiama la necessità di provare la consistenza dell’opera e la sua difformità rispetto allo stato legittimo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dagli appellanti per sostenere che il ritiro della precedente ordinanza avrebbe dovuto essere qualificato come revoca; il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che il Comune avesse sostituito il precedente atto per correggere l’individuazione dei destinatari.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dagli appellanti in alternativa alla revoca; la sentenza non qualifica il ritiro come annullamento d’ufficio, ritenendo decisiva la correzione dell’errore formale relativo alla comproprietà.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Richiamato nella sentenza di primo grado per escludere rilevanza autonoma alla mancata partecipazione procedimentale, trattandosi di potere vincolato e risultando comunque infondate le censure sostanziali; il Consiglio di Stato conferma il rigetto delle relative doglianze.

• artt. 31 e 48 l. 457/1978

  Richiamati dagli appellanti per sostenere che la baracca fosse stata autorizzata nel 1990 come intervento di manutenzione straordinaria; il giudice ha escluso la corrispondenza tra l’opera assentita e quella concretamente accertata.

Massime di principio

• Quando una nuova ordinanza di demolizione sostituisce una precedente esclusivamente per correggere l’individuazione dei destinatari, in ragione dell’accertata comproprietà del bene, l’amministrazione può fondarsi sugli accertamenti tecnici già compiuti, senza dover necessariamente avviare un nuovo iter istruttorio o effettuare un nuovo sopralluogo, salvo che sia dimostrato un mutamento dello stato dei luoghi.
• Nelle controversie sulla repressione degli abusi edilizi, l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria del manufatto grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso, in applicazione del principio di vicinanza della prova. La prova deve riguardare non solo l’esistenza dell’opera, ma la sua specifica consistenza nella conformazione contestata dall’amministrazione.
• Manufatti stabili e duraturi, anche se di modeste dimensioni e funzionali o asserviti a un immobile principale o a un’attività economica, sono soggetti alla disciplina edilizia quando determinano una trasformazione stabile, non irrilevante e non occasionale del territorio.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’esercizio del potere repressivo è legittimo quando l’opera sia stata realizzata in assoluta carenza sia del titolo edilizio sia dell’autorizzazione paesaggistica, senza che assuma rilievo decisivo quale specifico titolo edilizio sarebbe stato astrattamente necessario.
• Il giudicato penale vincola il giudice amministrativo quanto all’accertamento dei fatti materiali, ma non quanto alla loro qualificazione o valutazione giuridica; pertanto, la valutazione penale sulla modesta consistenza delle opere e sull’assenza di carico urbanistico o paesaggistico non impedisce un’autonoma qualificazione amministrativa.
• L’ordine di demolizione deve indicare e dimostrare gli elementi essenziali della difformità contestata. Se l’amministrazione afferma che un intervento ha modificato l’andamento di una parete, deve fornire elementi comparativi idonei a provare quale fosse l’originario stato legittimo e quale sia la situazione riscontrata; in mancanza, l’atto è parzialmente annullabile per difetto di prova e di motivazione.

Come è indicizzato