Sentenza n. 4088/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Lucente S.p.A. ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, da un lato, l’illegittimità della verifica di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria. Ha contestato la sottostima del costo della manodopera, derivante dall’utilizzo di tabelle salariali riferite a un periodo anteriore a quello prevedibile per l’avvio del servizio, dalla mancata considerazione del rinnovo del CCNL intervenuto prima della verifica di anomalia, dall’indicazione di sgravi della cosiddetta decontribuzione Sud non utilizzabili, dall’omessa previsione delle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo e dall’omessa o errata considerazione degli oneri INPS relativi al lavoro supplementare. Ha inoltre sostenuto che l’offerta dovesse essere automaticamente esclusa per violazione dei minimi salariali. Dall’altro lato, ha censurato la valutazione di affidabilità professionale dell’aggiudicataria, contestando l’omessa dichiarazione di una precedente risoluzione contrattuale e della conseguente esclusione da una successiva gara, nonché la ritenuta non gravità dell’illecito professionale. L’aggiudicataria ha proposto appello incidentale, chiedendo l’esclusione della Lucente per asserita insufficienza delle ore offerte rispetto ai minimi capitolari, violazione della clausola sociale e inattendibilità della previsione di sostituzione del personale mediante nuove assunzioni in regime di lavoro supplementare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello principale e riformato la sentenza del TAR. Ha escluso l’automatica espulsione dell’aggiudicataria per asserita violazione dei minimi salariali: il mero scostamento dai costi medi indicati nelle tabelle ministeriali non dimostra di per sé la violazione dei minimi retributivi, soprattutto quando i costi della manodopera siano stati espressamente indicati e l’operatore possa fornire giustificazioni documentate sulla propria organizzazione aziendale. Ha tuttavia ritenuto fondato il motivo relativo alla verifica di congruità, perché l’aggiudicataria aveva calcolato il costo del primo anno sulla base di livelli salariali relativi al periodo luglio 2023-luglio 2024, benché il servizio, secondo i tempi indicati dalla stazione appaltante, fosse prevedibilmente eseguibile in un periodo successivo. Inoltre, il rinnovo del CCNL era intervenuto nel luglio 2024, prima della verifica di anomalia, e avrebbe dovuto essere considerato nei giustificativi. La verifica di congruità deve infatti proiettarsi anche sulla fase di esecuzione del contratto e tenere conto degli aumenti derivanti dai rinnovi contrattuali intervenuti prima della verifica. Il giudice non ha proceduto direttamente a valutare l’incidenza degli scostamenti né la capienza dell’offerta, trattandosi di valutazioni rimesse alla stazione appaltante e non ancora esercitate. Ha quindi annullato l’aggiudicazione ai soli fini della riedizione del subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta, imponendo alla stazione appaltante di riesaminare anche l’incidenza della decontribuzione Sud, degli oneri INPS e delle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo. Non è stata disposta direttamente l’aggiudicazione alla Lucente né il subentro nel contratto, poiché occorre ancora verificare la documentazione amministrativa e la congruità dell’offerta della seconda classificata. Il motivo relativo all’illecito professionale è stato respinto: la stazione appaltante aveva svolto una valutazione articolata e specifica, considerando la durata limitata dell’inadempimento, il diverso oggetto e la diversa natura del precedente appalto, nonché la pendenza delle impugnative promosse dall’operatore. Tale apprezzamento rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e il giudice deve verificare la ragionevolezza della valutazione, non sostituirsi ad essa nel merito. L’appello incidentale dell’aggiudicataria è stato dichiarato improcedibile, poiché le censure contro l’offerta della Lucente avrebbero potuto assumere attualità soltanto all’esito del nuovo esercizio del potere. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Impone la separata indicazione dei costi della manodopera e contribuisce alla tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori nelle gare pubbliche.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Prevede l’indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza; la verifica del loro rispetto non comporta automaticamente l’esclusione quando i costi siano stati indicati e sia contestata soltanto la loro misura.

• art. 110, d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica di congruità dell’offerta, finalizzata ad accertarne serietà, sostenibilità e affidabilità, anche considerando i costi della manodopera e le condizioni di esecuzione del contratto.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Richiede garanzie di equivalenza delle tutele quando l’operatore applica un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante.

• art. 2, d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia rafforza l’autonomia e la responsabilità decisionale della stazione appaltante nella valutazione dell’affidabilità professionale dell’operatore.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Rileva ai fini della valutazione dei gravi illeciti professionali e dell’affidabilità dell’operatore economico.

• art. 98, comma 3, lett. b) e c), d.lgs. 36/2023

  Disciplina gli elementi rilevanti per la configurazione e la valutazione del grave illecito professionale.

• art. 122 c.p.a.

  Consente di valutare la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, ma non consente l’immediato subentro quando sia necessaria la riedizione di una fase della gara.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, come la verifica della documentazione della seconda classificata e della congruità della sua offerta.

• art. 124 c.p.a.

  Consente, in caso di subentro, di conformare temporalmente il nuovo rapporto contrattuale; negli appalti di servizi il nuovo rapporto può avere la durata prevista dalla gara, per evitare che la durata del giudizio pregiudichi il ricorrente vittorioso.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  È richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della società controinteressata.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata ai fini dell’oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Il mero scostamento tra il costo della manodopera indicato nell’offerta e il costo medio risultante dalle tabelle ministeriali non dimostra automaticamente la violazione dei minimi salariali né comporta l’esclusione dell’operatore, se i costi sono stati indicati e possono essere adeguatamente giustificati in relazione alla specifica organizzazione aziendale.
• La verifica di congruità dell’offerta deve considerare le condizioni economiche prevedibili durante l’esecuzione del contratto. Se, prima della verifica di anomalia, interviene il rinnovo del CCNL applicabile, l’operatore deve giustificare l’offerta anche alla luce dei nuovi livelli retributivi, poiché il rinnovo costituisce un’evenienza ordinaria e non imprevedibile.
• La stazione appaltante, nella verifica di anomalia, deve esaminare concretamente la sostenibilità delle rimodulazioni delle voci di costo, inclusa la compensazione di maggiori oneri del lavoro mediante riduzioni di altri costi, senza alterare il prezzo complessivo né le voci che la lex specialis impone di indicare specificamente.
• La valutazione del grave illecito professionale richiede un apprezzamento riferito alla specifica gara, all’oggetto, alle condizioni e al luogo di esecuzione della commessa. La stazione appaltante deve verificare sia l’incidenza della condotta pregressa sull’affidabilità generale dell’operatore sia la sua rilevanza rispetto alla procedura concreta.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante in ordine alla congruità dell’offerta o alla gravità dell’illecito professionale quando tali poteri non siano stati correttamente esercitati o quando l’amministrazione abbia svolto una valutazione articolata e non manifestamente irragionevole; può però annullare l’esito e ordinare la riedizione del subprocedimento.
• Quando l’aggiudicazione è annullata soltanto per la riedizione della verifica di congruità dell’offerta, le censure proposte dall’aggiudicataria contro la seconda classificata diventano improcedibili per difetto di attualità e potranno essere riproposte contro gli atti adottati all’esito del nuovo esercizio del potere.

Come è indicizzato