Sentenza n. 1310/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia trae origine da un interpello interno per l’assegnazione di un posto presso l’Area contabile della Casa di reclusione di Milano Bollate, vinto da una dipendente di Polizia penitenziaria e seguito dall’assegnazione definitiva. Il sindacato S.A.P.P.E. contestava davanti alla Commissione Arbitrale Regionale della Lombardia le modalità dell’interpello, ritenendole contrarie al Protocollo d’Intesa Locale perché l’interpello era stato indetto per area anziché per singolo ufficio. La Commissione, con delibera n. 12/2023, accoglieva il ricorso sindacale. L’Amministrazione, dando seguito alla delibera, disponeva il reintegro della dipendente nel precedente posto di servizio, indiceva un nuovo interpello e assegnava il posto a un altro assistente. La dipendente impugnava la delibera della Commissione, gli atti amministrativi conseguenti e i provvedimenti, non conosciuti, di annullamento o revoca del precedente interpello e della precedente assegnazione. Deduceva, quanto alla delibera della Commissione, violazione del relativo regolamento, violazione e falsa applicazione del Protocollo d’Intesa Locale, vizi del procedimento, violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, contraddittorietà, travisamento e insufficienza dell’istruttoria. Quanto agli atti amministrativi successivi, deduceva violazione degli artt. 1, 3, 7 e seguenti, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, erroneità dei presupposti e invalidità derivata. Il TAR accoglieva il ricorso, ritenendo illegittima la delibera della Commissione e viziati gli atti successivi per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancato rispetto delle garanzie partecipative proprie dell’autotutela. Il Ministero appellava la sentenza con quattro motivi: natura non amministrativa e non impugnabilità diretta della delibera della Commissione; violazione del regolamento della Commissione; erroneità della dichiarazione di invalidità derivata; violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie parzialmente l’appello. In primo luogo, ritiene fondata la censura relativa alla natura della Commissione Arbitrale Regionale: essa è un organismo paritetico di origine pattizia, costituito nell’ambito delle relazioni sindacali per vigilare sull’applicazione degli accordi decentrati e comporre conflitti tra amministrazione e organizzazioni sindacali. Non è un organo amministrativo, non esercita potestà pubblicistiche né poteri datoriali e le sue delibere non incidono direttamente sulle posizioni giuridiche dei singoli dipendenti. Pertanto, la delibera non è direttamente impugnabile davanti al giudice amministrativo; con riferimento a tale impugnazione è dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. La delibera può tuttavia costituire impulso per successive iniziative dell’amministrazione, senza vincolarla automaticamente all’esercizio dell’autotutela. In secondo luogo, è accolto il motivo relativo all’erroneità dell’invalidità derivata: le eventuali violazioni del regolamento interno della Commissione, fonte pattizia e disciplina delle relazioni sindacali, non costituiscono violazioni di legge azionabili dal singolo dipendente e non determinano l’invalidità derivata degli atti amministrativi successivi. Il secondo motivo d’appello è assorbito. È invece respinto il quarto motivo. La disposizione di servizio n. 1203, con cui l’Amministrazione aveva ritirato in autotutela l’interpello e disposto il reintegro della dipendente, avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. Non risultavano ragioni di urgenza, né esse erano state esternate negli atti o nelle difese dell’Amministrazione; il periodo intercorso tra la delibera della Commissione del 19 maggio 2023 e il provvedimento del 7 luglio 2023 era compatibile con l’instaurazione del contraddittorio procedimentale. È quindi confermato l’annullamento della disposizione n. 1203 per violazione delle garanzie partecipative. Restano inoltre fermi, nei limiti dell’interesse della dipendente, gli annullamenti della disposizione n. 218, di indizione del nuovo interpello, e della disposizione n. 1214, di assegnazione del posto al controinteressato, non essendo state formulate specifiche censure autonome contro tale capo della sentenza. L’Amministrazione può riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Le spese del doppio grado sono compensate per soccombenza reciproca e mancata costituzione delle parti appellate.

Norme richiamate

• art. 97, comma 2, Cost.

  La riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici impedisce di qualificare come organo amministrativo, titolare di potestà pubblicistiche, un organismo istituito esclusivamente mediante accordi sindacali.

• art. 3, commi 14 e 15, Accordo Nazionale Quadro di Amministrazione per il personale del Corpo di Polizia Penitenziaria

  La Commissione Arbitrale Regionale è istituita per garantire l’applicazione degli accordi decentrati, verificare la loro corrispondenza agli accordi sovraordinati e risolvere conflitti nell’ambito delle relazioni sindacali.

• art. 7, commi 1 e 2, c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa riguarda controversie relative ad atti, accordi o comportamenti riconducibili all’esercizio di pubblici poteri o di soggetti qualificabili come pubbliche amministrazioni; le delibere della Commissione Arbitrale Regionale, priva di natura amministrativa, ne sono escluse.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente questioni relative a diritti quando la loro soluzione sia necessaria per decidere la questione principale, ma ciò non trasforma la delibera pattizia della Commissione in un atto amministrativo direttamente impugnabile.

• art. 3, paragrafo 14, Accordo Nazionale Quadro di Amministrazione

  Le funzioni della Commissione Arbitrale Regionale devono essere interpretate entro il perimetro delle materie demandate alla contrattazione collettiva e non possono estendersi fino a imporre all’amministrazione l’esercizio di poteri di autotutela su atti incidenti sulle posizioni dei dipendenti.

• artt. 3 e 7 l. 241/1990

  Il ritiro in autotutela di un interpello e della conseguente assegnazione richiede, in assenza di comprovate ragioni di urgenza, la comunicazione di avvio del procedimento e il rispetto delle garanzie partecipative.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il potere di revoca di un precedente atto favorevole appartiene all’amministrazione e deve essere esercitato nel rispetto dei presupposti normativi e delle garanzie procedimentali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un precedente atto favorevole costituisce esercizio di potere amministrativo autonomo, non automaticamente imposto da una delibera di un organismo pattizio, e deve rispettare le condizioni sostanziali e procedimentali previste dalla legge.

Massime di principio

• Un organismo paritetico istituito da accordi sindacali, privo di base legislativa e di potestà autoritativa, non è un organo amministrativo e le sue delibere, operanti nell’ambito delle relazioni sindacali, non sono direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo; le relative controversie spettano al giudice ordinario.
• Una delibera di un organismo pattizio di garanzia sindacale può costituire impulso all’azione amministrativa, ma non può di per sé annullare o rendere inefficaci atti amministrativi già adottati né vincolare automaticamente l’amministrazione all’esercizio dell’autotutela.
• L’amministrazione che intenda ritirare un interpello e la conseguente assegnazione di un dipendente deve esercitare autonomamente il potere di annullamento d’ufficio o di revoca, verificando i presupposti normativi e rispettando le garanzie partecipative; l’assenza di una comunicazione di avvio è illegittima quando non siano comprovate ed esternate ragioni di urgenza.
• Le violazioni di un regolamento interno di origine pattizia, relativo al funzionamento di un organismo inserito nelle relazioni sindacali, non costituiscono violazioni di legge azionabili dal singolo dipendente e non determinano, per ciò solo, l’invalidità derivata dei successivi provvedimenti amministrativi.
• Quando l’amministrazione adotta atti successivi illegittimi per violazione delle garanzie procedimentali, il giudice può annullarli lasciando salva la riedizione del potere, che deve conformarsi ai vincoli derivanti dalla pronuncia.

Come è indicizzato