Sentenza n. 421/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza del Comune di Carbonera che ha disposto la chiusura al transito del passaggio a livello al km 4+513 di via Bianchini, unitamente agli atti regionali, comunali e convenzionali presupposti e connessi, lamentando che la soppressione avrebbe gravemente inciso sulla fruizione dei terreni agricoli, divisi dalla linea ferroviaria, imponendo percorsi alternativi più lunghi e disagevoli e aumentando costi e rischi per l'attività aziendale. Con motivi aggiunti sono stati impugnati ulteriori atti comunali, tra cui l'approvazione dello schema di convenzione, il progetto esecutivo della ciclovia e l'adozione di una variante al Piano degli Interventi. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione degli artt. 9 e 10 l. 241/1990 per mancata considerazione delle memorie, nelle quali era stata proposta la realizzazione di un passaggio a livello privato per i mezzi agricoli; violazione dell'art. 1 l. 354/1998 per mancata predisposizione di opere sostitutive idonee al transito dei mezzi agricoli; eccesso di potere per contraddittorietà con la convenzione, che avrebbe previsto la realizzazione delle opere sostitutive prima della chiusura; violazione dei criteri di priorità stabiliti dalla l. 354/1998; carenza istruttoria e difetto di motivazione per omessa valutazione dell'impatto sull'azienda agricola; contrasto con il Documento di Economia e Finanza Regionale e con il Piano Faunistico Venatorio Regionale; nonché inidoneità tecnica e giuridica dei percorsi alternativi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure, senza esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità, tardività e improcedibilità sollevate dalle amministrazioni, in applicazione del principio di prevalenza della decisione nel merito. Ha escluso la violazione degli obblighi partecipativi, poiché gli atti di pianificazione, programmazione e regolazione della viabilità sono atti amministrativi generali, per i quali l'art. 13 l. 241/1990 esclude la comunicazione di avvio; inoltre, i ricorrenti avevano comunque presentato memorie, sicché la finalità partecipativa risultava conseguita. Ha ritenuto sufficiente la motivazione complessiva degli atti, senza necessità di una confutazione analitica di ogni osservazione, rilevando che le amministrazioni avevano dato prevalenza alle esigenze di sicurezza ferroviaria e stradale rispetto all'interesse privato a usufruire del percorso più breve. Quanto alle opere sostitutive, ha affermato che l'art. 1 l. 354/1998 non impone la realizzazione di infrastrutture identiche a quelle soppresse, essendo ammissibili deviazioni e opere alternative; i percorsi carrabili risultavano utilizzabili anche dai mezzi agricoli e il sottopasso ciclopedonale perseguiva finalità di sicurezza e mobilità sostenibile. Ha escluso la contraddittorietà con la convenzione, distinguendo tra chiusura al transito della strada e definitiva soppressione del passaggio a livello: la chiusura disposta nel dicembre 2024 costituiva atto preliminare necessario all'erogazione del contributo di RFI e all'avvio della progettazione delle opere sostitutive, mentre la soppressione definitiva era prevista entro il 31 dicembre 2025. Ha ritenuto che i criteri di priorità della l. 354/1998 avessero funzione orientativa e programmatica, non costituissero condizioni necessarie per ogni singolo intervento e non impedissero la soppressione in presenza di esigenze attuali e documentate di sicurezza. Nel caso concreto tali esigenze risultavano supportate dalla nota di RFI dell'11 luglio 2024 e dall'incidente verificatosi nel marzo 2024. Ha escluso il difetto di istruttoria, rilevando che le amministrazioni avevano svolto un'ampia analisi delle esigenze di sicurezza e viabilità e avevano bilanciato gli interessi pubblici e privati; la proposta di mantenere un passaggio limitato o privato non avrebbe eliminato il rischio connesso alla presenza di un attraversamento a raso non presidiato. Le censure fondate sul DEFR e sul Piano Faunistico Venatorio sono state ritenute generiche e comunque inidonee, trattandosi di obiettivi programmatici privi di prescrizioni individuali direttamente azionabili. Infine, i percorsi alternativi attraverso via Castello e via Salvo d'Acquisto sono stati ritenuti idonei al transito dei mezzi agricoli; la maggiore distanza rappresentava un sacrificio tollerabile rispetto al beneficio collettivo derivante dalla rimozione del passaggio a livello. Le spese sono state compensate per la particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione di avvio è stata esaminata alla luce dell'esclusione prevista per gli atti di natura generale, di pianificazione e programmazione.

• art. 13 l. 241/1990

  ai sensi dell'art. 13, comma 1, l. n. 241 del 1990, va escluso l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento allorquando gli atti emanandi abbiano natura di atti normativi, di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  Gli atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione non sono soggetti all'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

• artt. 9 e 10 l. 241/1990

  L'obbligo di esaminare le memorie non richiede una confutazione analitica di ogni rilievo, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente che tenga conto dell'apporto partecipativo.

• art. 1 l. 354/1998

  La norma consente la soppressione dei passaggi a livello secondo criteri di priorità programmatici e non impone né la realizzazione di opere sostitutive identiche né che tutti i criteri di priorità ricorrano necessariamente in ogni singolo caso.

Massime di principio

• Gli atti di pianificazione, programmazione e regolazione generale della viabilità, rivolti alla generalità degli amministrati e privi di effetti diretti e immediati su soggetti specificamente individuati, non sono soggetti all'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento previsto dalla l. 241/1990.
• L'obbligo dell'amministrazione di esaminare le memorie e le osservazioni dei partecipanti non impone una confutazione analitica di ogni argomento: è sufficiente che la motivazione complessiva dell'atto esponga in modo logico e determinato le ragioni della decisione e dimostri la considerazione sostanziale dell'apporto partecipativo.
• La disciplina sulla soppressione dei passaggi a livello non impone la realizzazione di opere sostitutive identiche a quelle soppresse; sono ammissibili deviazioni stradali e altre soluzioni alternative, purché assicurino una viabilità concretamente utilizzabile e siano coerenti con le esigenze di sicurezza e con l'interesse pubblico.
• I criteri di priorità previsti per la programmazione della soppressione dei passaggi a livello hanno funzione orientativa e non costituiscono condizioni necessarie per ogni singolo intervento. La soppressione può essere disposta anche in assenza di alcuni criteri, quando siano accertate esigenze attuali, concrete e documentate di sicurezza ferroviaria e stradale.
• La maggiore lunghezza dei percorsi alternativi imposti dalla soppressione di un passaggio a livello costituisce, di regola, un sacrificio tollerabile per il privato quando i percorsi siano tecnicamente e giuridicamente praticabili e il beneficio collettivo consista nella rimozione di un attraversamento a raso pericoloso.
• Gli atti programmatici generali, quali documenti di economia e finanza o piani settoriali, non attribuiscono di per sé ai singoli privati una posizione giuridica differenziata e azionabile per pretendere l'attuazione di obiettivi generali o censurare ogni atto ritenuto astrattamente incompatibile con essi.

Come è indicizzato