Cassazione Civile, Ordinanza n. 11767/2024 del 02/05/2024

Esito

La controversia

Le proprietarie di un terreno urbano promossero azione sostenendo che l'area fosse stata per oltre venticinque anni assoggettata a vincoli urbanistici sostanzialmente espropriativi, poi reiterati dallo strumento urbanistico senza mai procedere all'espropriazione e senza corrispondere alcun indennizzo. Chiesero quindi il ristoro del pregiudizio derivante dall'indefinita compressione della capacità edificatoria e della commerciabilità del bene. Il giudizio di merito ebbe esiti contrastanti: il tribunale accolse la domanda, distinguendo tra porzioni soggette a vincoli espropriativi e porzioni ritenute conformative; la corte d'appello, invece, ritenne conformativi i vincoli relativi alle particelle destinate a edilizia residenziale agevolata e ad altre destinazioni di zona, riconobbe invece la natura sostanzialmente espropriativa delle particelle destinate a verde pubblico e sede stradale, ma negò comunque l'indennizzo per difetto di prova del danno. Con il ricorso per cassazione le attrici dedussero: 1) violazione della disciplina sui vincoli urbanistici e sulla loro durata, lamentando che il giudice d'appello non avesse considerato la lunga protrazione dei vincoli; 2) vizio di motivazione e omesso esame di fatti decisivi, contestando la ricostruzione delle destinazioni urbanistiche e l'uso della consulenza tecnica; 3) violazione dell'art. 39 d.P.R. 327/2001, sostenendo che, una volta accertata la reiterazione del vincolo espropriativo, il danno fosse in re ipsa e non richiedesse una prova rigorosa. La Corte ha rigettato il primo motivo e dichiarato inammissibile il secondo, ma ha accolto il terzo, chiarendo che per i vincoli preordinati all'espropriazione reiterati oltre il limite temporale legale l'indennizzo spetta al proprietario senza necessità di prova rigorosa di un danno ingiusto, dovendosi trattare di un ristoro per il sacrificio subito in conseguenza di un atto lecito della pubblica amministrazione. La causa è stata quindi cassata con rinvio alla corte d'appello in diversa composizione per la determinazione dell'indennizzo spettante per le aree effettivamente assoggettate a vincolo espropriativo reiterato.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il terzo motivo di ricorso, ritenendo errata la decisione di merito nella parte in cui aveva negato l'indennizzo per le particelle riconosciute come soggette a vincolo preordinato all'esproprio reiterato, sul presupposto della mancata prova del danno. Ha invece respinto il primo motivo, confermando la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, e ha dichiarato inammissibile il secondo per difetto dei requisiti del motivo ex art. 360, n. 5, c.p.c. La sentenza impugnata è stata dunque cassata con rinvio alla Corte d'appello di Catania, in diversa composizione, affinché proceda alla liquidazione dell'indennizzo secondo i principi indicati.

Norme richiamate

• art. 2 L. 19 novembre 1968, n. 1187

  "le indicazioni del piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione o a vincoli che comportino la inedificabilità perdono efficacia qualora entro 5 anni dalla data di approvazione del piano regolatore non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati o autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati"

  La disposizione, applicabile ratione temporis, è richiamata per affermare che i vincoli preordinati all'esproprio hanno durata limitata; la loro reiterazione oltre il termine legale è possibile, ma può comportare l'obbligo di indennizzo nei limiti delineati dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità.

• art. 39 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  È la norma di riferimento per l'indennizzo dovuto in caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio; la Corte afferma che il ristoro deve essere predeterminato e commisurato al pregiudizio effettivamente prodotto, senza richiedere al privato la prova rigorosa di un danno ingiusto come nell'illecito aquiliano.

• art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  È richiamato per ribadire che il vincolo preordinato all'esproprio ha durata quinquennale e che entro tale termine può intervenire la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  La Corte ricorda che, nel testo vigente, il vizio è circoscritto all'omesso esame di un fatto storico decisivo e non consente di censurare in cassazione la mera insufficienza della motivazione o una diversa valutazione del materiale istruttorio.

• art. 366, primo comma, n. 6, c.p.c.

  È richiamato per affermare l'onere del ricorrente di indicare specificamente il fatto storico omesso, il dato da cui risulta, il momento della sua discussione e la sua decisività.

• art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  È richiamato insieme all'art. 366, n. 6, c.p.c., per evidenziare gli oneri di autosufficienza del ricorso in cassazione quando si deduce il vizio di omesso esame di un fatto decisivo.

• art. 42 Cost.

  È evocato per giustificare il bilanciamento tra interesse pubblico e sacrificio del proprietario nei casi di reiterazione dei vincoli, con necessità di un indennizzo non simbolico a compensazione della compressione del diritto dominicale.

• art. 2697 c.c.

  La Corte chiarisce che il riconoscimento dell'indennizzo ex art. 39 d.P.R. 327/2001 non si collega rigidamente al tradizionale onere della prova del danno ingiusto, trattandosi di ristoro per un sacrificio derivante da atto lecito della P.A.

• art. 12 preleggi

  È richiamato per l'interpretazione del nuovo art. 360, n. 5, c.p.c. secondo la lettura delle Sezioni Unite sul "minimo costituzionale" del controllo di legittimità sulla motivazione.

Massime di principio

• I vincoli urbanistici devono essere distinti in vincoli conformativi e vincoli preordinati all'esproprio in base alla loro natura oggettiva e alla funzione concreta, non alla sola collocazione nello strumento urbanistico; i primi incidono su una generalità di beni e non danno luogo a indennizzo, i secondi comprimono specificamente il bene in vista della futura ablazione e sono indennizzabili se reiterati.
• La reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio oltre il termine legale non è di per sé illegittima, ma impone alla pubblica amministrazione di riconoscere un indennizzo adeguato, predeterminato anche in via presuntiva, commisurato alla diminuzione del valore di mercato o di utilizzazione del bene.
• Per i vincoli sostanzialmente espropriativi reiterati, il ristoro ha natura indennitaria e non risarcitoria: il proprietario non deve provare un danno ingiusto in senso aquiliano, essendo sufficiente l'accertamento del sacrificio patrimoniale subito per effetto dell'atto lecito della pubblica amministrazione.
• Nel giudizio di cassazione il vizio motivazionale ex art. 360, n. 5, c.p.c. è oggi limitato all'omesso esame di un fatto storico decisivo e non consente una nuova valutazione delle prove o la mera critica alla consulenza tecnica d'ufficio recepita dal giudice di merito.
• Chi deduce l'omesso esame di un fatto decisivo deve indicare specificamente il fatto, il dato da cui risulta, il momento della sua discussione processuale e la sua decisività; non è sufficiente lamentare genericamente insufficienza o contraddittorietà della motivazione.

Come è indicizzato