Cassazione Civile, Ordinanza n. 26935/2024 del 17/10/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui l’autorità doganale aveva applicato una sanzione pecuniaria per la realizzazione di costruzioni in prossimità della linea doganale, senza la prescritta autorizzazione. Il destinatario dell’ordinanza propose opposizione deducendo, in sintesi, tre profili: la prescrizione quinquennale della sanzione, assumendo che il termine dovesse decorrere dalla data di accertamento della violazione e comunque che la permanenza fosse cessata con gli atti istruttori e con l’invito al pagamento agevolato; la decadenza per la mancata contestazione entro novanta giorni, sostenendo che l’amministrazione avesse tardato a notificare gli estremi dell’illecito; infine, l’erronea applicazione della norma doganale perché i manufatti, per caratteristiche e distanza dalla costa, non avrebbero inciso sull’attività di vigilanza né integrato il presupposto del "rilevante pericolo per gli interessi erariali". La Corte d’appello aveva riformato la decisione favorevole all’opponente, ritenendo permanente l’illecito e tempestivo l’accertamento. In cassazione sono stati riproposti tre motivi: violazione dell’art. 28 l. n. 689/1981 sulla prescrizione; violazione dell’art. 14 l. n. 689/1981 sulla contestazione tempestiva; violazione dell’art. 19 d.lgs. n. 374/1990, con omessa pronuncia sul concetto di prossimità alla linea doganale e sul pregiudizio all’attività di vigilanza.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso nei limiti del terzo motivo e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Bari in diversa composizione, che dovrà riesaminare la questione centrale della sussistenza o meno del pregiudizio all’attività di vigilanza doganale in rapporto alla prossimità e alle caratteristiche delle opere realizzate. Sono stati invece rigettati il primo e il secondo motivo: sul primo, la Corte ha affermato che l’illecito sanzionato ha natura permanente e che la prescrizione decorre dalla cessazione della permanenza o dalla contestazione, non dalla sola commissione del fatto; sul secondo, ha ritenuto congruo il tempo impiegato per completare l’istruttoria e quantificare la sanzione, escludendo la decadenza ex art. 14 l. n. 689/1981. La Corte ha inoltre precisato che gli ulteriori profili sulla misura della sanzione restano assorbiti dal necessario nuovo esame del presupposto sostanziale dell’illecito.

Norme richiamate

• art. 28 l. 24 novembre 1981, n. 689

  "in tema di sanzioni amministrative"; prescrizione decorrente dalla cessazione della permanenza o dalla contestazione dell'illecito

  per gli illeciti permanenti il termine prescrizionale non decorre dalla mera commissione, ma dalla cessazione della permanenza o da un atto interruttivo come la contestazione

• art. 14 l. 24 novembre 1981, n. 689

  termine di novanta giorni per la contestazione/notifica degli estremi della violazione

  il termine decorre dal completamento dell’attività ispettiva e istruttoria; sono irrilevanti solo i ritardi ingiustificati o artificiosi

• art. 16 l. 24 novembre 1981, n. 689

  invito a definire la violazione in misura ridotta

  richiamato come passaggio procedimentale nel quadro della contestazione amministrativa

• art. 19 d.lgs. 19 novembre 1990, n. 374

  "È vietato eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie... in prossimità della linea doganale..."

  la norma tutela l’attività di vigilanza e richiede di verificare, in concreto, la prossimità e il pregiudizio arrecato all’azione di controllo; il mero dato della vicinanza non esaurisce l’indagine

• art. 31 d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380

  commi 4-bis, 4-ter e 4-quater

  richiamato solo in funzione comparativa per evidenziare la natura permanente dell’illecito di inottemperanza all’ordine di demolizione e la finalità ripristinatoria/sanzionatoria

• art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c.

  norma processuale utilizzata per articolare i motivi di ricorso per violazione di legge, omessa pronuncia e vizio motivazionale

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio e il deposito di memoria

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative per inottemperanza a un ordine di demolizione o a un obbligo analogo, la violazione può avere natura permanente quando l’interesse protetto continua a essere leso finché perdura la mancata ottemperanza; in tal caso la prescrizione decorre dalla cessazione della permanenza o dall’atto che interrompe il corso del termine, non dalla sola data di accertamento originario.
• Ai fini dell’art. 14 l. n. 689/1981, il termine per la contestazione non decorre necessariamente dal primo sopralluogo o dalla mera constatazione dei fatti, ma dal momento in cui l’amministrazione ha completato, con diligenza e senza ritardi ingiustificati, gli accertamenti necessari a tradurre la constatazione in accertamento sanzionabile.
• Nel valutare la tempestività della contestazione amministrativa, il giudice di merito deve verificare la congruità del tempo impiegato in rapporto alla complessità del caso e non può sostituire la propria valutazione discrezionale a quella dell’autorità procedente, salvo che emergano ritardi artificiosi o attività manifestamente superflue.
• Quando una norma sanzionatoria richiede la verifica della "prossimità" a una determinata area protetta e del pregiudizio all’attività di controllo, il giudice deve accertare in concreto le caratteristiche delle opere, la loro collocazione e l’effettiva incidenza sulla funzione tutelata, non potendo fondare la decisione su una mera affermazione apodittica della vicinanza.
• In presenza di un motivo di ricorso che investe il nucleo fattuale e giuridico del presupposto dell’illecito, il mancato esame della questione decisiva da parte del giudice di merito impone la cassazione con rinvio per nuovo apprezzamento del fatto e della norma applicata.

Come è indicizzato