Sentenza n. 1664/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società operante nel settore delle fonderie aveva aderito al programma nazionale di razionalizzazione della capacità produttiva previsto dall’art. 12 l. n. 273/2002 e dal d.m. n. 73/2004, ottenendo il riconoscimento di un contributo determinato in euro 901.384,77, subordinato alla distruzione degli impianti e agli ulteriori adempimenti previsti. Dopo la cancellazione della società dal Registro delle imprese, i soci chiedevano l’erogazione dell’importo. Il Ministero, con provvedimento del 7 novembre 2013, autorizzava tuttavia il pagamento di soli euro 200.000,00, richiamando le criticità emerse nella notifica della misura alla Commissione europea e la possibilità di qualificare l’intervento come aiuto de minimis. I ricorrenti deducevano, in primo grado, violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela; violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, eccesso di potere per disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento; difetto di motivazione ai sensi dell’art. 3 l. n. 241/1990; erronea applicazione degli artt. 107 e 108 TFUE e della disciplina europea sugli aiuti di Stato, sostenendo che il contributo avesse natura meramente indennitaria e non fosse idoneo a falsare la concorrenza; contraddittorietà e irrazionalità per contrasto con i precedenti atti ministeriali che avevano riconosciuto il contributo. Chiedevano inoltre il pagamento della differenza, il risarcimento del danno da ritardo e, in subordine, il risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento. Il TAR aveva respinto la domanda di annullamento, qualificando il contributo come sospeso, e aveva dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le domande di pagamento e risarcitorie. In appello, gli interessati contestavano la qualificazione dell’atto, il difetto di giurisdizione sulle domande di pagamento e danno da ritardo e il difetto di giurisdizione sulla domanda di danno da affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e riforma parzialmente la sentenza del TAR. Quanto alla domanda di annullamento, qualifica il provvedimento del 7 novembre 2013 come atto ambiguo ma sostanzialmente espressivo della decisione ministeriale di erogare definitivamente e una tantum euro 200.000,00, con implicita revoca della parte eccedente del contributo. Accoglie quindi il primo motivo d’appello nella parte relativa all’erronea qualificazione dell’atto da parte del TAR, ma respinge comunque la domanda di annullamento con motivazione sostitutiva. La misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107 TFUE: essa era finanziata con risorse statali, conferiva un vantaggio selettivo a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza e il contributo risultava economicamente più vantaggioso rispetto a quanto l’impresa avrebbe potuto ricavare dalla spontanea dismissione dell’impianto, mediante smantellamento e vendita dei singoli macchinari o del rottame. La società beneficiaria conservava la qualità di impresa, nonostante la successiva cancellazione e il subentro dei soci. In assenza di preventiva notifica e autorizzazione della Commissione europea, l’erogazione doveva essere sospesa o recuperata; tale obbligo, derivante direttamente dall’art. 108, par. 3, TFUE, prevale sulle regole nazionali in materia di autotutela e rende recessivi i rilievi relativi al decorso del tempo, alla mancata comunicazione di avvio, al difetto di motivazione e alla contraddittorietà con i precedenti atti di concessione. Il secondo motivo d’appello è accolto quanto al difetto di giurisdizione: il TAR avrebbe dovuto esaminare la domanda di pagamento della differenza e quella di risarcimento del danno da ritardo, rientrando entrambe nella giurisdizione esclusiva amministrativa, rispettivamente ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a., per gli aiuti di Stato illegali, e dell’art. 133, comma 1, lett. a.1), c.p.a., per il danno da inosservanza del termine di conclusione del procedimento. È accolto anche il terzo motivo: la domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, essendo collegata a un procedimento amministrativo concernente un aiuto di Stato illegale e all’esercizio di poteri pubblici, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. I relativi capi della sentenza sono annullati con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a. per l’esame delle domande di pagamento e risarcitorie. Le spese del doppio grado sono compensate per le domande definite, mentre sono rimesse al definitivo per quelle rinviate.

Norme richiamate

• art. 12 l. n. 273/2002

  Il programma doveva essere diretto, nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato, alla razionalizzazione del settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio.

  Costituisce la base legislativa del programma nazionale di razionalizzazione della capacità produttiva e degli incentivi alla dismissione degli impianti.

• art. 2 d.m. n. 73/2004

  Sono incentivati programmi per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, con la conseguente chiusura del sito produttivo.

  Disciplina presupposti, misura e modalità del contributo per la dismissione degli impianti; la misura è stata ritenuta idonea a conferire un vantaggio economico qualificabile come aiuto di Stato.

• art. 51-quater d.l. n. 248/2007, convertito dalla l. n. 31/2008

  Ribadisce le modalità di corresponsione dell’incentivo secondo il d.m. 6 febbraio 2006.

• art. 107, par. 1, TFUE

  L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che i contributi finanziari previsti nell’ambito del programma di razionalizzazione ... conferiscono un vantaggio idoneo ad incidere sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza purché sia dimostrato ... che la medesima impresa non avrebbe potuto ottenere il medesimo vantaggio in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato ... e ... che vi sia una situazione di concorrenza effettiva su tale mercato.

  La misura integra un aiuto di Stato se conferisce un vantaggio che l’impresa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato e incide su un mercato effettivamente concorrenziale.

• art. 108, par. 3, TFUE

  Agli aiuti soggetti a notifica ... non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato ... una decisione di autorizzazione dell’aiuto.

  Il divieto di dare esecuzione ad aiuti non notificati o non autorizzati ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere l’erogazione o recuperare l’aiuto illegale.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità della sospensione o del recupero di un aiuto di Stato illegale, quando l’amministrazione è tenuta a conformarsi al divieto europeo di esecuzione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Le regole ordinarie dell’annullamento d’ufficio e dell’autotutela recedono rispetto agli obblighi direttamente derivanti dall’art. 108, par. 3, TFUE.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il difetto o l’inadeguatezza della motivazione non ostano alla sospensione o al recupero di un aiuto di Stato illegale, quando l’intervento amministrativo è imposto dal diritto dell’Unione.

• art. 133, comma 1, lett. a.1), c.p.a.

  Risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda di risarcimento del danno da ritardo.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  Atti e provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie relative agli aiuti di Stato illegali, inclusa la domanda di pagamento di somme riconducibili a tali aiuti.

• art. 105 c.p.a.

  Consente l’annullamento della sentenza e il rinvio al primo giudice quando il TAR abbia erroneamente declinato la giurisdizione su domande che avrebbe dovuto esaminare.

Massime di principio

• Una misura finanziaria statale destinata a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza costituisce aiuto di Stato quando conferisce un vantaggio economico che l’impresa non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato; nel caso di incentivi alla dismissione, il confronto deve essere effettuato con il valore ricavabile dalla spontanea chiusura, smantellamento e vendita dei componenti o del rottame, non con il valore dell’impianto ancora funzionante.
• Il divieto di dare esecuzione agli aiuti di Stato non notificati o non autorizzati, previsto dall’art. 108, par. 3, TFUE, ha effetto diretto e vincola tutte le autorità nazionali. L’amministrazione deve sospendere l’erogazione o recuperare l’aiuto anche d’ufficio, senza necessità di un previo ordine della Commissione europea.
• Quando l’amministrazione sospende o recupera un aiuto di Stato illegale in adempimento dell’art. 108, par. 3, TFUE, gli ordinari principi dell’autotutela amministrativa, compresi il termine ragionevole, la comunicazione di avvio, l’obbligo di motivazione e la tutela dell’affidamento, recedono nella misura necessaria a garantire la prevalenza e la piena efficacia del diritto dell’Unione.
• Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a., la domanda di pagamento di somme riconducibili a un aiuto di Stato illegale, anche quando sia proposta come domanda autonoma rispetto all’impugnazione dell’atto di riduzione o sospensione del contributo.
• La domanda di risarcimento del danno da ritardo nell’erogazione di un contributo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a.1), c.p.a.
• Nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva amministrativa, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo anche la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento incolpevole provocata da atti, norme o condotte omissive dell’amministrazione riconducibili all’esercizio di un potere pubblico.

Come è indicizzato