Sentenza n. 16848/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha agito ai sensi dell’art. 30 c.p.a. chiedendo il risarcimento dei danni attribuiti all’annullamento in autotutela della PAS, perfezionatasi il 30 luglio 2017. Il provvedimento era stato annullato dal TAR con sentenza del 2 dicembre 2020, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza del 12 settembre 2023, per il mancato bilanciamento tra l’affidamento della società e gli interessi pubblici coinvolti. La ricorrente ha domandato in via principale € 1.723.016 per lucro cessante, assumendo che, senza l’atto comunale, avrebbe realizzato l’impianto e beneficiato degli incentivi previsti dal D.M. 23 giugno 2016; in via subordinata ha chiesto € 125.084,47 per i costi sostenuti, fra cui spese autorizzative, connessione alla rete, legali, tecniche e progettuali, locazione e consulenze. Ha dedotto illegittimità dell’attività amministrativa, ingiustizia del danno, nesso causale e colpa del Comune, nonché la tempestività dell’azione risarcitoria, notificata il 6 luglio 2024. Il Comune ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendola infondata per difetto di prova del nesso causale. L’illegittimità già accertata dell’annullamento in autotutela non determina da sola la risarcibilità dei pregiudizi: occorre dimostrare che la condotta amministrativa abbia causato, secondo il criterio del “più probabile che non” e il nesso di consequenzialità immediata e diretta, la perdita allegata. Quanto al lucro cessante, l’accesso diretto agli incentivi per gli impianti della tipologia in causa era cessato il 31 dicembre 2017; a quella data la PAS era efficace, ma l’impianto non era stato costruito né era entrato in esercizio. La perdita degli incentivi precedeva quindi l’autotutela dell’agosto 2019 ed era indipendente da essa. Inoltre, la società non aveva materialmente avviato le opere durante gli oltre due anni in cui il titolo era efficace e non aveva ripreso l’iniziativa dopo l’annullamento giurisdizionale dell’atto, senza che risultassero ulteriori impedimenti comunali. La locazione e le spese sostenute provavano la serietà originaria del progetto, ma non che sarebbe stato realizzato in assenza dell’atto impugnato; la scelta di non procedere durante l’appello proposto dal confinante non era causalmente imputabile al Comune. Anche il danno emergente è stato respinto: la prova degli esborsi non dimostra che essi siano divenuti inutili per effetto dell’illecito, e non è stato provato che l’autotutela abbia determinato l’abbandono definitivo dell’investimento. Le spese legali dei precedenti giudizi, già compensate, non potevano essere riproposte come autonoma voce risarcitoria. In via aggiuntiva, il TAR ha rilevato l’insufficiente prova della quantificazione del lucro cessante: il progetto non consentiva di verificare compiutamente il calcolo dell’EBITA medio annuo di € 215.377, la perizia bancaria richiamata non era stata prodotta e l’EBITA non era assimilabile all’utile netto; inoltre, la somma ottenuta moltiplicandolo per venti non coincideva con i valori di cassa indicati nel progetto. Spese del giudizio compensate integralmente per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede, oltre all’illegittimità della condotta e alla ricorrenza dell’elemento soggettivo, la prova della lesione del bene della vita, ingiustamente conculcato, e della derivazione causale dalla condotta amministrativa del pregiudizio del quale si domanda il ristoro, secondo il criterio della consequenzialità immediata e diretta di cui agli artt. 1223 e 2056 c.c.

  L’azione risarcitoria per lesione di interessi legittimi richiede la prova dei presupposti della responsabilità aquiliana, inclusi il danno ingiusto e il nesso causale tra condotta amministrativa e pregiudizio; la sola illegittimità dell’atto non basta.

• artt. 1223 e 2056 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede, oltre all’illegittimità della condotta e alla ricorrenza dell’elemento soggettivo, la prova della lesione del bene della vita, ingiustamente conculcato, e della derivazione causale dalla condotta amministrativa del pregiudizio del quale si domanda il ristoro, secondo il criterio della consequenzialità immediata e diretta di cui agli artt. 1223 e 2056 c.c.

  Il pregiudizio risarcibile deve essere conseguenza immediata e diretta della condotta illecita; la mera successione temporale fra provvedimento illegittimo e mancato risultato economico non dimostra il nesso causale.

• art. 3, comma 2, lett. a), D.M. 23 giugno 2016

  L’art. 3, comma 2, lett. a), del predetto D.M. 23 giugno 2016 prevedeva che, per gli impianti a biomassa di piccola taglia di cui all’art. 8, comma 4, lett. b), del medesimo testo normativo, ammessi all’accesso diretto ai sensi dell’art. 4, comma 3, l’accettazione delle richieste di accesso agli incentivi cessasse decorsi trenta giorni dal 1° dicembre 2017, vale a dire il 31 dicembre 2017.

  Per gli impianti a biomassa di piccola taglia ammessi all’accesso diretto, il termine per accedere al regime incentivante cessava il 31 dicembre 2017; il titolo abilitativo, da solo, non conservava l’accesso agli incentivi in assenza dell’entrata in esercizio e della richiesta entro tale termine.

• art. 8, comma 4, lett. b), D.M. 23 giugno 2016

  L’art. 3, comma 2, lett. a), del predetto D.M. 23 giugno 2016 prevedeva che, per gli impianti a biomassa di piccola taglia di cui all’art. 8, comma 4, lett. b), del medesimo testo normativo, ammessi all’accesso diretto ai sensi dell’art. 4, comma 3, l’accettazione delle richieste di accesso agli incentivi cessasse decorsi trenta giorni dal 1° dicembre 2017, vale a dire il 31 dicembre 2017.

  La disposizione individua la categoria degli impianti a biomassa di piccola taglia cui si applicava il termine di cessazione dell’accesso diretto agli incentivi.

• art. 4, comma 3, D.M. 23 giugno 2016

  L’art. 3, comma 2, lett. a), del predetto D.M. 23 giugno 2016 prevedeva che, per gli impianti a biomassa di piccola taglia di cui all’art. 8, comma 4, lett. b), del medesimo testo normativo, ammessi all’accesso diretto ai sensi dell’art. 4, comma 3, l’accettazione delle richieste di accesso agli incentivi cessasse decorsi trenta giorni dal 1° dicembre 2017, vale a dire il 31 dicembre 2017.

  Il regime di accesso diretto richiamato per gli impianti considerati non era più disponibile dopo il 31 dicembre 2017.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata nella ricostruzione della formazione della PAS, ma la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione decisiva per la domanda risarcitoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La sentenza considera definitivamente accertata l’illegittimità dell’annullamento in autotutela, ma decide la domanda risarcitoria per difetto di prova del nesso causale e non svolge una nuova interpretazione della disposizione.

Massime di principio

• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare gli ulteriori presupposti della responsabilità della pubblica amministrazione, compresa la lesione del bene della vita e il nesso causale tra condotta e pregiudizio.
• Il nesso causale nella responsabilità amministrativa richiede un giudizio controfattuale secondo il criterio del “più probabile che non”; la prova che un investimento non sia stato realizzato e che siano state sostenute spese preparatorie non basta, se non dimostra che, senza l’atto illegittimo, l’iniziativa sarebbe stata effettivamente portata a compimento.
• La perdita di un regime incentivante già cessato prima dell’adozione del provvedimento illegittimo, quando il titolo abilitativo era ancora efficace e nessun impedimento amministrativo era intervenuto, non è causalmente imputabile al successivo provvedimento.
• Le spese sostenute per un investimento non costituiscono di per sé danno emergente risarcibile: occorre provare che l’illecito amministrativo abbia determinato il definitivo abbandono dell’iniziativa e reso inutili quegli esborsi.
• La quantificazione del lucro cessante deve poggiare su dati verificabili e su una corretta identificazione dell’utile netto: un indicatore intermedio di redditività operativa, quale l’EBITA, non può essere automaticamente equiparato all’utile netto dell’investimento.

Come è indicizzato