Cassazione Civile, Sentenza n. 12872/2022 del 22/04/2022

Esito

La controversia

Unicredit chiedeva l'accertamento dell'inadempimento/inerzia di ANBSC nell'espletamento degli obblighi derivanti dalla L. 24 dicembre 2012 n. 228 (Legge di Stabilità 2013) e dal Codice Antimafia: in particolare che l'Agenzia individuasse e, se del caso, alienasse beni confiscati per soddisfare i crediti ipotecari ammessi al pagamento (mutuo garantito da ipoteca su beni poi confiscati). L'azione era fondata sul presunto silenzio/rifiuto dell'amministrazione e mira a ottenere l'adozione degli atti di individuazione/liquidazione e la predisposizione del piano di pagamento per soddisfare il credito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR che dichiarava difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la pretesa di Unicredit attiene a un diritto soggettivo di natura indennitaria/risarcitoria derivante dall'accertamento del credito nei confronti del proposto e che l'attività svolta da ANBSC, nel quadro della L. 228/2012 e del Codice Antimafia, è funzionale al procedimento concorsuale gestito dal giudice ordinario. Perciò il rimedio contro l'inerzia invocato da Unicredit (art. 117 c.p.a. ecc.) non era esperibile dinanzi al giudice amministrativo. Il ricorso è stato rigettato.

Norme richiamate

• Legge 24 dicembre 2012 n. 228 (Legge di Stabilità 2013)

  art.1, commi 194, 198-204

  Introduce una procedura speciale per i creditori gravanti su beni poi confiscati: prevede domanda di ammissione del credito al giudice competente (comma 199-200), l'individuazione da parte di ANBSC di beni per un valore almeno doppio dei crediti ammessi e la loro liquidazione (comma 201), la costituzione di una gestione separata per i pagamenti (comma 202) e la redazione di un piano di pagamento da parte di ANBSC con possibilità di opposizione davanti al Tribunale (comma 203). Tale disciplina crea un diritto indennitario del creditore e un procedimento concorsuale la cui attuazione è affidata ad ANBSC in funzione ausiliaria rispetto al giudice ordinario.

• Decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 (Codice Antimafia)

  art.45, art.47 co.2, art.48 (commi 5 e ss.), art.52, art.53, art.61

  Attribuisce carattere pubblicistico e funzioni di gestione/destinazione dei beni confiscati allo Stato/ANBSC; definisce criteri per l'ammissione dei crediti e per la liquidazione/destinazione dei cespiti. Usata in combinazione con la L. 228/2012 per regolare la procedura di tutela dei creditori: la disciplina complessiva tende a fare prevalere l'interesse pubblico di prevenzione ma riconosce una tutela risarcitoria al terzo di buona fede.

• Codice di procedura penale

  art.666, commi richiamati dal comma 200 L. 228/2012

  Richiamato per le modalità di comunicazione e attuazione degli atti relativi all'accertamento/ordinanza di ammissione del credito nel procedimento penale/di misure.

• Codice di procedura civile

  artt. 737 e ss. c.p.c. (richiamati art.1 comma 203 L.228/2012)

  Prevede la procedura di opposizione dei creditori al piano di pagamento predisposto da ANBSC davanti al tribunale che ha disposto la confisca; rimedio di natura civile per contestare il piano.

• Codice del processo amministrativo (C.P.A.)

  art.31 e art.117 c.p.a. (rimedi per silenzio-rifiuto/inerzia)

  La giurisprudenza amministrativa interpreta tali rimedi come esperibili solo quando l'inerzia concerne l'adozione di un provvedimento amministrativo autoritativo e quando la controversia attiene a posizioni di interesse legittimo devolute alla giurisdizione amministrativa; non sono esperibili quando il petitum sostanziale è un diritto soggettivo risarcitorio da definire dal giudice ordinario.

• Sentenza Corte di Cassazione, Sezioni Unite 7 maggio 2013 n. 10532

  Ha affermato che la confisca determina un'acquisizione 'a titolo originario' dello Stato e ha definito la disciplina della L. 228/2012 come strumento che sacrifica parte del diritto del terzo successivamente trasformato in una tutela indennitaria; individua il tribunale delle misure di prevenzione come giudice competente per l'accertamento della buona fede e del diritto al credito ai fini dell'accesso alla procedura.

Massime di principio

• Quando la pretesa concerne il riconoscimento e la soddisfazione di un credito ammesso in seguito a confisca disciplinata da L. 228/2012 e Codice Antimafia, la posizione del creditore è considerata un diritto soggettivo di natura indennitaria e la giurisdizione competente è in via principale il giudice ordinario (tribunale), non il giudice amministrativo.
• Il rimedio per 'inerzia' dell'ANBSC invocato ex art.117 c.p.a. (silenzio-rifiuto) è generalmente inapplicabile se il petitum è l'adempimento di una obbligazione che origina da un diritto soggettivo di pagamento; il ricorso amministrativo contro il silenzio è ammesso solo quando l'oggetto è un provvedimento amministrativo autoritativo che incide su interessi legittimi devoluti alla giurisdizione amministrativa.
• La verifica della 'buona fede' del creditore e l'accertamento del credito spettano al giudice delle misure di prevenzione (fase di accesso alla procedura): una volta accertato il credito, l'attività dell'ANBSC è funzionale all'attuazione del procedimento concorsuale e alle modalità esecutive del piano di pagamento, rimettendo al giudice ordinario le dispute sull'ammontare e l'opposizione al piano.
• Non tutte le attività dell'ANBSC hanno natura discrezionale piena: molte scelte sono tecniche e funzionali al procedimento concorsuale; quando l'ente agisce come ausiliario del giudice ordinario la tutela compete all'ordinario.
• In fattispecie diverse, dove l'ente pubblico esercita poteri amministrativi pienamente discrezionali (es. liquidazione coatta amministrativa o casi regolati da norme come art.42-bis T.U. espropriazioni), il ricorso per omissione amministrativa può essere esperibile davanti al giudice amministrativo: è quindi fondamentale valutare la natura dell'attività affidata all'ente (pieno potere discrezionale vs funzione ausiliaria/tecnica).
• Prassi consigliata per i creditori: rispettare i termini procedurali previsti (es. 180 giorni per la domanda di ammissione ex comma 199 L.228/2012; 10 giorni per opporre il piano ex comma 203), documentare la propria buona fede ai fini dell'accesso alla procedura e, se si mira al pagamento, agire dinanzi al giudice ordinario piuttosto che con un ricorso per silenzio-rifiuto al giudice amministrativo.