Parere n. 114/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Accorpamento di una strada privata al demanio stradale

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana contro la deliberazione del Consiglio comunale di Avola n. 22 del 10 maggio 2023, pubblicata l’8 giugno 2023. La deliberazione disponeva, ai sensi dell’art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998, l’accorpamento gratuito al demanio stradale di 51 strade, tra cui la via N. Tommaseo.

Premesse e svolgimento del procedimento

I ricorrenti, proprietari della strada privata e titolari degli immobili prospicienti, hanno dedotto che l’accorpamento fosse illegittimo per l’assenza del consenso dei proprietari e per la mancata prova dell’uso pubblico ininterrotto ultraventennale. Hanno richiamato anche la sentenza del Tribunale di Siracusa n. 387 del 22 febbraio 2023, passata in giudicato, che aveva riconosciuto la proprietà privata della strada e l’inesistenza di una servitù di passaggio.

Il Consiglio aveva già espresso, con il parere n. 114 del 22 aprile 2024, un avviso favorevole alla sospensione cautelare dell’atto. La sospensiva era stata quindi concessa con decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 117 del 10 maggio 2024.

Un soggetto aveva proposto opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, chiedendo la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale. Il TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, con sentenza n. 163 del 20 gennaio 2026, ha dichiarato inammissibili l’opposizione e la conseguente trasposizione, ritenendo che l’opponente non fosse controinteressato, e ha restituito il fascicolo per la prosecuzione del procedimento straordinario.

Posizione dei ricorrenti e improcedibilità parziale

Il Collegio ha dichiarato improcedibile il ricorso nei confronti di quattro ricorrenti che non si erano costituiti davanti al TAR dopo la proposizione dell’opposizione. Per tali soggetti è stata ritenuta sopravvenuta la carenza di interesse alla prosecuzione del ricorso straordinario.

Giurisdizione amministrativa

Il Comune aveva eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa, sostenendo che la controversia riguardasse il diritto di proprietà sulla strada. L’eccezione è stata respinta.

Il Collegio ha distinto tra un’azione petitoria, diretta all’accertamento della proprietà, e l’impugnazione di un provvedimento amministrativo per cattivo esercizio del potere. Nel caso esaminato, i ricorrenti non chiedevano in via principale l’accertamento del diritto dominicale, ma l’annullamento della deliberazione comunale adottata ai sensi dell’art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998. La proprietà privata rilevava soltanto incidenter tantum per verificare la legittimità dell’atto amministrativo.

Il Collegio ha richiamato, tra gli altri, Cons. Stato, sez. VII, 11 giugno 2024, n. 5239, secondo cui la controversia sull’acquisizione di una particella al demanio comunale appartiene alla giurisdizione amministrativa quando viene contestato il cattivo uso del potere amministrativo, anche se l’eventuale annullamento determina il ripristino della posizione dominicale privata.

Controinteressati e opposizione

È stata respinta anche l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato. La deliberazione comunale non attribuiva direttamente e specificamente utilità a soggetti determinati. Pertanto, non erano individuabili controinteressati in senso formale e sostanziale e il ricorso risultava correttamente proposto ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971.

Il Collegio ha condiviso le conclusioni del TAR, secondo cui la controversia privatistica intercorsa tra l’opponente e i ricorrenti non era sufficiente a qualificare l’opponente come controinteressato rispetto alla deliberazione comunale.

Presupposti dell’accorpamento demaniale

L’art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998 consente agli enti locali di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate a uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso degli attuali proprietari.

Il Collegio ha individuato due condizioni cumulative:

• uso pubblico ininterrotto della strada per oltre venti anni;
• previo consenso degli attuali proprietari.

L’assenza anche di uno solo dei presupposti rende illegittimo il provvedimento di accorpamento.

Mancanza del consenso espresso

La deliberazione comunale aveva affermato che il consenso dei proprietari fosse stato tacitamente prestato, poiché il Comune aveva eseguito opere di urbanizzazione primaria, tra cui rete idrica, fognatura e illuminazione pubblica, senza opposizione dei privati.

Il Consiglio ha escluso tale ricostruzione. La mancata opposizione all’esecuzione delle opere non equivale al consenso alla perdita della proprietà della strada. L’assenso alle opere di urbanizzazione e il consenso all’accorpamento demaniale sono atti diversi, diretti a effetti giuridici differenti.

Il consenso richiesto dalla legge deve essere preventivo, espresso e univocamente riferito alla volontà di accorpare il bene privato al demanio stradale. Non può essere sostituito da comportamenti taciti o concludenti. Il Collegio ha richiamato Cons. Stato, sez. VII, 13 novembre 2025, n. 8903, e Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4012.

Mancanza della prova dell’uso pubblico ultraventennale

Il Collegio ha ritenuto non dimostrato il secondo presupposto. La sentenza del Tribunale di Siracusa n. 387 del 2023 aveva accertato la proprietà privata della strada e l’inesistenza di una servitù di passaggio. Inoltre, nel corso dell’istruttoria, il Comune non aveva fornito elementi idonei a superare le contestazioni dei ricorrenti, i quali avevano evidenziato che le opere di urbanizzazione erano state realizzate soltanto negli anni 2004/2005.

Ne conseguiva che, alla data della deliberazione impugnata, non risultava provato un uso pubblico ininterrotto per oltre venti anni. La motivazione comunale, fondata sull’inserimento della strada nell’elenco delle vie utilizzate dalla collettività da oltre un ventennio, non era sufficiente a dimostrare concretamente il presupposto normativo.

Decisione conclusiva

Il ricorso straordinario è stato dichiarato in parte improcedibile, limitatamente ai quattro ricorrenti privi di interesse attuale alla prosecuzione, e accolto nel resto. La deliberazione del Consiglio comunale di Avola n. 22 del 10 maggio 2023 è stata ritenuta illegittima, nella parte relativa alla via N. Tommaseo, per violazione dell’art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998, e deve essere annullata in parte qua.