Sentenza n. 6268/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il GSE aveva ottenuto dal TAR Lazio un decreto ingiuntivo per euro 43.988,19, a titolo di restituzione di incentivi percepiti dal titolare di un impianto fotovoltaico, dopo che il GSE aveva dichiarato la decadenza dagli incentivi con provvedimento del 29 gennaio 2018, non impugnato e quindi divenuto definitivo. L'interessato aveva proposto opposizione deducendo, in primo grado e poi in appello, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda avesse natura esclusivamente restitutoria e concernesse un diritto soggettivo di credito. Aveva inoltre contestato l'esistenza, la prova e la quantificazione del credito, la proporzionalità del recupero integrale, l'applicabilità di una mera decurtazione dell'incentivo e l'affidamento derivante dalla ripresa dei pagamenti. In appello ha sostenuto anche che la ripresa dei pagamenti avesse superato implicitamente il provvedimento di decadenza e che le richieste restitutorie e gli avvisi di ricevimento non provassero adeguatamente il credito. Il GSE ha difeso la giurisdizione amministrativa richiamando la natura pubblicistica dei poteri di verifica e decadenza e l'art. 118 c.p.a.

La decisione

L'appello è stato accolto limitatamente e in via pregiudiziale alla questione di giurisdizione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la domanda proposta dal GSE fosse esclusivamente restitutoria e fondata su un provvedimento di decadenza dagli incentivi ormai definitivo, non impugnato. Una volta esaurito il potere autoritativo e consolidata la decadenza, il provvedimento costituisce presupposto fattuale e giuridico irretrattabile; la controversia riguarda soltanto l'accertamento dell'obbligo di restituzione ai sensi dell'art. 2033 c.c. e appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario. Le successive note del GSE si limitavano a quantificare e intimare il pagamento, senza esercitare nuovi poteri autoritativi. L'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo tutte le controversie causalmente collegate a precedenti provvedimenti sugli incentivi, ma solo quelle nelle quali sia ancora in discussione, direttamente o indirettamente, l'esercizio del potere pubblico. L'art. 118 c.p.a. non poteva fondare la giurisdizione amministrativa, poiché il procedimento monitorio davanti al TAR è ammesso soltanto quando la controversia sia già devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa. Il carattere convenzionale del rapporto non è stato ritenuto decisivo: la giurisdizione ordinaria deriva dall'esaurimento della vicenda autoritativa, non dalla natura privatistica della convenzione. Il Consiglio di Stato ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, annullato la sentenza impugnata e revocato il decreto ingiuntivo, con possibilità di riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le ulteriori censure di merito sono rimaste assorbite. Le spese del doppio grado e della fase monitoria sono state integralmente compensate per la novità dell'orientamento applicato.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la controversia richiede di sindacare, direttamente o indirettamente, un provvedimento o una procedura espressivi della funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica. Non comprende invece la domanda esclusivamente restitutoria fondata su una decadenza dagli incentivi ormai definitiva.

• art. 118 c.p.a.

  nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale

  La norma consente il procedimento monitorio davanti al giudice amministrativo solo se la controversia è già devoluta alla sua giurisdizione esclusiva; non può costituire essa stessa il fondamento della giurisdizione.

• art. 9 c.p.a.

  Il difetto di giurisdizione, sollevato nel giudizio di primo grado e riproposto con specifico motivo di appello, è stato ritenuto ritualmente devoluto al giudice d'appello.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, con gli effetti previsti dalla disposizione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il riferimento del primo giudice alla preclusione del sindacato sulla legittimità di provvedimenti non tempestivamente impugnati è stato superato dalla declaratoria di difetto di giurisdizione; il Consiglio di Stato non ha comunque esaminato nel merito le censure.

• art. 2033 c.c.

  Una volta definitiva la decadenza dagli incentivi, l'obbligo restitutorio è ricondotto all'indebito oggettivo e deve essere accertato dal giudice ordinario.

Massime di principio

• Quando la domanda restitutoria del GSE è fondata su un provvedimento di decadenza dagli incentivi divenuto definitivo perché non impugnato o perché confermato con giudicato, la controversia riguarda un diritto soggettivo di credito derivante da indebito oggettivo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non si estende a tutte le controversie causalmente collegate a rapporti incentivanti o a precedenti provvedimenti amministrativi: è necessario che la lite richieda ancora il sindacato, diretto o indiretto, sull'esercizio di un potere autoritativo concernente la produzione di energia.
• Quando la decadenza dagli incentivi è definitiva, il potere amministrativo esercitato dal GSE si considera esaurito e l'atto di decadenza costituisce presupposto fattuale e giuridico irretrattabile; il giudice chiamato a decidere sulla restituzione non deve riesaminarne la legittimità.
• Le richieste di restituzione che si limitano a quantificare le somme dovute e a intimarne il pagamento hanno natura meramente esecutiva e, in assenza di una nuova misura conformativa o di una rideterminazione del rapporto incentivante, seguono la giurisdizione propria della pretesa restitutoria.
• L'art. 118 c.p.a. presuppone, e non determina, la giurisdizione esclusiva amministrativa: il ricorso al procedimento monitorio davanti al giudice amministrativo è ammissibile soltanto dopo aver verificato che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva prevista dalla legge.

Come è indicizzato