Sentenza n. 4609/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato l’ordinanza di demolizione del sottotetto della propria unità immobiliare, notificata l’11 giugno 2025, chiedendone l’annullamento e la sospensione. Le opere, realizzate in difformità dal permesso di costruire del 2005 e su immobile ricadente nel Parco Regionale Valle del Lambro, erano state descritte dal Comune come comprendenti un aumento di altezza del sottotetto, con volume urbanistico ulteriore stimato in circa 650 mc, il suo uso residenziale in luogo della destinazione non residenziale assentita e l’incremento dell’altezza dell’edificio di 0,65 m. Il ricorrente ha dedotto: violazione del legittimo affidamento per la lunga inerzia comunale; difetto di legittimazione passiva, poiché l’immobile era sottoposto a pignoramento e affidato a un custode giudiziario; erronea qualificazione delle opere come totale difformità e insussistenza dei presupposti per la demolizione; necessità di una motivazione rafforzata, di un bilanciamento degli interessi e di misure meno invasive, anche per il tempo trascorso; difetto di istruttoria per la mancata considerazione degli effetti della demolizione sulla procedura esecutiva e sul valore del bene; illegittimità per omessa indicazione o delimitazione dell’area da acquisire in caso di inottemperanza e per la riferita estraneità del proprietario alla realizzazione dell’abuso; infine, prescrizione quinquennale della sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro preannunciata per l’eventuale inottemperanza. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità e chiesto il rigetto. Il TAR ha accolto in sede cautelare la richiesta di mantenere integra la situazione fino alla decisione di merito.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’esame dell’eccezione comunale d’inammissibilità e ha respinto nel merito tutti i motivi. Ha escluso che la mera inerzia comunale o il decorso del tempo possano legittimare l’abuso o fondare un affidamento tutelabile, poiché la demolizione è un potere vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sulle ragioni d’interesse pubblico. Ha ritenuto che il proprietario possa essere destinatario dell’ordine anche se il bene è pignorato e affidato a un custode: la procedura esecutiva non incide sulla validità dell’ordine, ma può rilevare in seguito per la sua concreta eseguibilità e per gli effetti dell’inottemperanza. Ha confermato la qualificazione delle opere come totale difformità, o almeno variazione essenziale automaticamente equiparata alla totale difformità ai sensi dell’art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001, considerati l’aumento di volume, il mutamento d’uso a residenziale e l’incremento dell’altezza su immobile vincolato; tali elementi fattuali non erano stati adeguatamente contestati. Ha respinto le censure di sproporzione e difetto di bilanciamento: la demolizione è stata circoscritta all’intero sottotetto, individuato come la porzione cui erano imputabili gli abusi. Ha escluso che la pendenza della procedura esecutiva imponesse ulteriori indagini sugli effetti economici della demolizione o impedisse l’esercizio del potere repressivo. Ha ritenuto che l’omessa indicazione dell’area acquisibile non invalidi l’ordine di demolizione, distinguendolo dal successivo provvedimento di acquisizione; nel caso concreto, inoltre, l’ordinanza conteneva elementi catastali e confini idonei a individuare la porzione e l’area di sedime. Ha aggiunto che il proprietario attuale può essere destinatario dell’ordine anche se estraneo alla realizzazione dell’abuso, mentre la responsabilità di un eventuale autore terzo non era provata e non escluderebbe l’obbligo ripristinatorio del proprietario. Infine, ha dichiarato non attuale la questione della prescrizione della sanzione pecuniaria: essa era stata soltanto preannunciata e potrà essere irrogata solo dopo l’accertamento dell’inottemperanza. Ricorso respinto; spese a carico del ricorrente, liquidate in euro 3.000 oltre IVA e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Difatti, l’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 individua chiaramente il proprietario come destinatario dell’ordine di demolizione a prescindere dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso, coerentemente con il carattere ripristinatorio e non sanzionatorio dell’ordine di demolizione, nonché con la natura reale di quest’ultimo e dell’obbligazione alla rimessione in pristino che da esso deriva.

  L’ordine di demolizione ha carattere ripristinatorio e natura reale: può essere rivolto al proprietario attuale anche se non ha realizzato l’abuso. La concreta eseguibilità e gli effetti dell’eventuale inottemperanza restano distinti dalla legittimità dell’ordine.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Per orientamento giurisprudenziale consolidato, l’omessa o imprecisa indicazione nell’ordinanza di demolizione dell’area che verrà acquisita di diritto e gratuitamente al patrimonio comunale per il caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, non costituisce una ragione di illegittimità dell’ordinanza stessa.

  L’ordinanza di demolizione non è illegittima per l’omessa o imprecisa indicazione dell’area acquisibile in caso d’inottemperanza; la delimitazione puntuale può essere compiuta nel successivo procedimento di acquisizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Nel caso di specie, tuttavia, la sanzione pecuniaria in questione è stata soltanto preannunciata nel provvedimento impugnato come conseguenza legale nel caso di inottemperanza spontanea all’ordine di demolizione, ma non è stata ancora irrogata in ragione dell’insussistenza, allo stato attuale, dei suoi presupposti legittimanti.

  La sanzione pecuniaria presuppone l’inottemperanza all’ordine di demolizione, accertata dall’amministrazione. Il suo mero preannuncio nell’ordinanza non equivale all’irrogazione e non rende attuale una questione di prescrizione del potere sanzionatorio.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Le opere sopra descritte, dunque, devono considerarsi eseguite in totale difformità dal titolo autorizzativo o, quantomeno, in variazione essenziale, risultando automaticamente riqualificate, in quest’ultimo caso, come opere eseguite in totale difformità ai sensi del succitato art. 32, comma 3 del D.P.R. n. 380/2001 in quanto realizzate su immobile ricadente in area sottoposta a vincolo.

  Le variazioni essenziali eseguite su immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico sono equiparate, ai fini sanzionatori, agli interventi in totale difformità dal permesso.

• art. 142, comma 1, lettera f), d.lgs. 42/2004

  La fattispecie in esame rientra pienamente nella casistica oggetto della giurisprudenza sopra richiamata, poiché gli interventi abusivi sono stati realizzati senza titolo legittimante e, vieppiù, su immobile sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera f) del D. Lgs. n. 42/2004, in quanto rientrante nel perimetro del Parco Regionale Valle del Lambro, risultando dunque qualificabili come interventi in assenza o in difformità totale dal titolo ai sensi dell’art. 32, comma 3 del D.P.R. n. 380/2001, rispetto ai quali non si configura in capo al privato, per le ragioni anzidetta, alcun legittimo affidamento.

  La ricaduta dell’immobile nel perimetro di un parco regionale integra il vincolo paesaggistico previsto dalla norma; nel caso deciso, tale vincolo concorre a determinare l’equiparazione delle variazioni essenziali alla totale difformità e non consente di fondare un affidamento sulla mera inerzia amministrativa.

• art. 492 c.p.c.

  Il pignoramento di cui all’art. 492 c.p.c. consiste in una “ingiunzione che l’ufficiale giudiziario fa al debitore di astenersi da qualunque atto diretto a sottrarre alla garanzia del credito esattamente indicato i beni che si assoggettano alla espropriazione e i frutti di essi”, per cui “implica soltanto che il debitore non possa disporre giuridicamente del bene, alienandolo a terzi, ma non implica che egli non possa ottemperare all’ordine di demolizione”.

  Il pignoramento limita la disponibilità giuridica del bene, ma non impedisce di per sé al debitore-proprietario di eseguire l’ordine di demolizione.

• art. 28 l. 689/1981

  Ne consegue che, allo stato, non si pone alcuna questione relativa all’eventuale prescrizione in capo all’amministrazione del potere di comminare la sanzione in esame, che di fatto non è stato ancora esercitato, mancando l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e l’adozione di un apposito provvedimento che disponga la misura.

  La questione relativa al termine di prescrizione invocato dal ricorrente non è stata decisa nel merito: il potere di irrogare la sanzione non era ancora stato esercitato, poiché mancava l’accertamento dell’inottemperanza.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato, fondato sull’accertamento dell’abusività, e non richiede una motivazione rafforzata sulle ragioni di interesse pubblico neppure quando sia adottato a distanza di tempo; la mera inerzia amministrativa non legittima l’opera né genera affidamento tutelabile in assenza di un precedente atto favorevole.
• Il proprietario attuale può essere destinatario dell’ordine di demolizione anche se non ha realizzato l’abuso e anche se il bene è sottoposto a pignoramento o affidato a un custode giudiziario. La procedura esecutiva non incide sulla validità dell’ordine, ma può rilevare nella successiva fase dell’esecuzione e nella valutazione degli effetti dell’inottemperanza.
• Quando un intervento costituisce variazione essenziale ed è realizzato su un immobile ricadente in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001 lo equipara alla totale difformità dal titolo ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dagli artt. 31 e 44. Un aumento di volume, il mutamento d’uso a residenziale e l’incremento dell’altezza possono sorreggere tale qualificazione se i relativi accertamenti non sono adeguatamente contestati.
• L’omessa o imprecisa indicazione, nell’ordine di demolizione, dell’area da acquisire in caso d’inottemperanza non determina di per sé l’illegittimità dell’ordine: la delimitazione puntuale può essere indicata nel successivo procedimento di acquisizione. L’ordine di demolizione e il provvedimento di acquisizione sono atti distinti, con presupposti e funzioni differenti.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 può essere irrogata solo dopo l’inottemperanza all’ordine di demolizione e il relativo accertamento amministrativo. Il semplice preannuncio della sanzione nell’ordine non equivale alla sua irrogazione e non rende attuale la questione della prescrizione del potere sanzionatorio.

Come è indicizzato