Cassazione Civile, Ordinanza n. 34699/2024 del 27/12/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’impugnazione, davanti al TAR Lombardia, della lettera di invito e degli atti allegati con cui il gestore aeroportuale aveva avviato una procedura selettiva per l’assegnazione di stalli di sosta presso i Terminal 1 e 2 di Malpensa destinati al servizio di collegamento autobus tra l’aeroporto e Milano Centrale. L’operatore del trasporto deduceva, in sintesi, che la procedura fosse illegittima per più profili: previsione di un requisito tecnico relativo all’impiego di mezzi idonei al trasporto disabili per almeno il 50% delle corse; assegnazione fissa degli stalli senza rotazione; discriminazione derivante dalla diversa appetibilità dei vari stalli; violazione dei principi di trasparenza, non discriminazione, proporzionalità e massima apertura concorrenziale; carenza di istruttoria e motivazione sull’individuazione del quinto stallo; incompetenza del gestore senza coinvolgimento dell’ENAC. Con i motivi aggiunti veniva ulteriormente contestato il requisito dei mezzi per disabili anche per l’inadeguatezza strutturale delle aree di fermata. Con il regolamento preventivo di giurisdizione, la ricorrente chiedeva che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che il gestore aeroportuale, in quanto concessionario e soggetto tenuto a procedure di evidenza pubblica per l’assegnazione degli stalli, operasse nell’ambito di una funzione pubblicistica e di un servizio strumentale all’attività aeroportuale. La resistente opponeva che si trattasse invece di attività non aviation, di natura privatistica, e quindi devoluta al giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che l’oggetto sostanziale della lite non fosse un semplice rapporto privatistico di sub-concessione di spazi, ma l’assegnazione di stalli funzionali al servizio di trasporto pubblico di linea tra aeroporto e città, servizio che deve qualificarsi come strettamente collegato e strumentale all’attività aviation. In questa prospettiva, la gestione degli stalli incide su una funzione riconducibile ai compiti del gestore aeroportuale e al rapporto concessorio con ENAC, non essendo l’ente concedente estraneo al rapporto derivato. La Corte ha quindi affermato che la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Nessuna statuizione di merito sugli atti impugnati è stata resa in questa sede di regolamento.

Norme richiamate

• art. 705 cod. nav.

  "Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell'ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato"

  La disposizione è letta come fonte di poteri pubblicistici del gestore aeroportuale, rilevanti per qualificare l’attività di assegnazione degli stalli come inserita nella funzione di gestione dell’infrastruttura aeroportuale.

• art. 7, comma 2, c.p.a.

  I soggetti equiparati alle pubbliche amministrazioni e tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo possono rientrare nell’area della giurisdizione amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa è ricondotta alle controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, quando il rapporto ha contenuto pubblicistico e funzionale al servizio affidato.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa sussiste per le controversie sulle procedure di affidamento di servizi svolte da soggetti tenuti all’evidenza pubblica, anche se formalmente operanti in forma societaria.

• art. 3, comma 3, Regolamento Regione Lombardia n. 8 del 2015

  "Gli enti proprietari o i soggetti gestori delle aree di fermata, in ragione delle rispettive competenze, sono tenuti ad assegnare i relativi stalli, anche a titolo oneroso, tenendo eventualmente conto della localizzazione dello stallo, secondo criteri predeterminati, trasparenti, adeguatamente pubblicizzati e non discriminatori che garantiscano la libera concorrenza tra gli operatori, anche nel rispetto del principio di rotazione"

  La norma regionale impone una procedimentalizzazione dell’assegnazione degli stalli e conferma la natura concorrenziale e pubblicistica della relativa attività.

• art. 1, legge Regione Lombardia n. 6 del 2012

  La disciplina regionale del trasporto è letta come finalizzata allo sviluppo di un sistema integrato di mobilità, coerente con la qualificazione del collegamento aeroportuale come servizio strumentale.

• art. 2, legge Regione Lombardia n. 6 del 2012

  I servizi di collegamento al sistema aeroportuale sono ricondotti ai servizi di linea e al trasporto pubblico regionale e locale.

• art. 28, legge Regione Lombardia n. 6 del 2012

  I collegamenti con gli aeroporti sono disciplinati come servizi di trasporto pubblico secondo una specifica regolazione regionale.

• art. 43, legge Regione Lombardia n. 6 del 2012

  Il sistema tariffario regionale deve favorire l’integrazione tra diversi modi e gestori del trasporto pubblico.

• direttiva 2014/23/UE

  È richiamata per sostenere che la gestione aeroportuale e i servizi affidati si collocano nell’ambito delle concessioni e dei settori rilevanti ai fini dell’evidenza pubblica.

• d.lgs. n. 50 del 2016

  È utilizzato per individuare i settori speciali e la figura dell’ente aggiudicatore connessa all’affidamento in ambito aeroportuale.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale e alla natura della posizione dedotta in giudizio, non alla sola qualificazione formale data dall’attore.
• Le controversie sull’assegnazione di spazi o stalli aeroportuali sono devolute al giudice ordinario quando riguardano attività non aviation prive di nesso di strumentalità con l’attività aeronautica; sono invece devolute al giudice amministrativo quando l’assegnazione incide su attività aviation o su servizi strettamente collegati e funzionali alla gestione aeroportuale.
• La qualifica di soggetto privato in forma societaria non esclude la giurisdizione amministrativa se l’ente gestisce un servizio di interesse generale ed è tenuto, per legge o per concessione, a rispettare criteri di trasparenza, non discriminazione ed evidenza pubblica.
• Quando il rapporto derivato tra concessionario e terzo è strutturalmente collegato all’atto concessorio originario e l’amministrazione concedente non è estranea al rapporto, l’attività del concessionario può assumere natura pubblicistica e attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa.
• La disciplina regionale che impone criteri predeterminati, trasparenti e non discriminatori per l’assegnazione di stalli di fermata conferma la natura procedimentalizzata e concorrenziale dell’operazione e la sua riconducibilità alla funzione pubblica di regolazione del servizio.

Come è indicizzato