Sentenza n. 2973/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una SCIA alternativa al permesso di costruire presentata per la realizzazione, su area agricola, di strutture sportive prive di volumetria, comprendenti campi da calcetto, paddle e piscina, situate a meno di 250 metri da un impianto di deposito e imbottigliamento di GPL a rischio di incidente rilevante. Il Comune, dopo il decorso del termine ordinario di trenta giorni previsto per i controlli sulla SCIA edilizia, ha dapprima adottato un atto qualificato come diniego definitivo e poi lo ha rettificato qualificandolo come annullamento in autotutela della SCIA, richiamando il Piano di emergenza esterna prefettizio e l’elaborato tecnico sul rischio di incidente rilevante. In primo grado la ricorrente aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 23 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 3, 19 e 21-nonies l. 241/1990, l’illegittima riqualificazione dell’atto comunale, la consumazione del potere inibitorio per decorso del termine, l’assenza dei presupposti per l’autotutela, la violazione del legittimo affidamento, l’omessa ponderazione degli interessi, il difetto di istruttoria e motivazione, nonché l’illegittimità del Piano di emergenza esterna nella parte in cui aveva esteso la zona di elevata letalità da 70 a 250 metri. Era stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’affidamento nella legittimità della SCIA e dalla realizzazione delle opere. In appello la ricorrente ha sostenuto che la SCIA non fosse incompleta né inesatta, che la presenza di edifici e insediamenti preesistenti rendesse ragionevolmente assentibile l’intervento, che la documentazione depositata consentisse al Comune di esercitare tempestivamente i propri controlli, che il potere amministrativo fosse consumato dopo il termine di trenta giorni e che sussistesse un affidamento incolpevole, con conseguente fondatezza della domanda risarcitoria. Ha inoltre contestato l’irragionevolezza e la sproporzione dell’estensione prefettizia della zona di rischio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente respinto l’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione del Piano di emergenza esterna: trattandosi di atto generale, il Piano era immediatamente impugnabile solo se lesivo in modo diretto, attuale e concreto; tali requisiti non sussistevano quando il Piano era stato approvato o aggiornato, poiché l’interessata non esercitava ancora l’attività né aveva intrapreso l’intervento. L’interesse a ricorrere è sorto soltanto con l’atto comunale applicativo del vincolo. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittima la scelta prefettizia di estendere la zona di elevata letalità sino a 250 metri, poiché adeguatamente motivata da finalità cautelari e di tutela della pubblica incolumità, sostenuta dall’istruttoria degli organismi tecnici e coerente con gli obiettivi di sicurezza e di gestione dei soccorsi. Il sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica è stato limitato alla verifica della manifesta illogicità, del travisamento dei fatti e dell’irragionevolezza, vizi non riscontrati. La preesistenza di manufatti e abitazioni nella zona non legittimava nuovi insediamenti dopo l’entrata in vigore del Piano. Quanto al decorso del termine di trenta giorni per i controlli sulla SCIA edilizia, il Collegio ha richiamato l’art. 19, comma 4, l. 241/1990, secondo cui l’amministrazione può comunque adottare i provvedimenti inibitori quando ricorrano le condizioni dell’art. 21-nonies. Ha ritenuto applicabile l’art. 21-nonies, comma 2-bis, anche in presenza di una rappresentazione erronea, incompleta o inesatta della realtà, non necessariamente oggetto di accertamento penale definitivo. L’omessa indicazione, nella documentazione progettuale e nella relazione tecnica, dell’esistenza dell’impianto GPL a distanza inferiore a 250 metri è stata qualificata come omissione di un elemento essenziale per l’istruttoria, idonea a fuorviare l’amministrazione e causalmente rilevante nel mancato tempestivo accertamento dell’impedimento. Tale condotta è stata ritenuta imputabile a colpa grave, incompatibile con un affidamento incolpevole e meritevole di tutela. Di conseguenza, il superamento del termine di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio è stato ritenuto ammissibile, mentre l’intervento comunale è stato comunque considerato adottato entro un termine ragionevole. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, per mancanza di un affidamento incolpevole e quindi di un danno ingiusto risarcibile. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6 bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies.

  Anche dopo la scadenza del termine ordinario per l’esercizio dei poteri sulla SCIA, l’amministrazione può adottare i provvedimenti inibitori quando ricorrano le condizioni dell’art. 21-nonies.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  Per la SCIA in materia edilizia il termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori è di trenta giorni.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  Il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio deve essere ragionevole e, per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, non superiore a dodici mesi, salvo le deroghe previste dalla legge.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

  La deroga al limite temporale è stata ritenuta applicabile anche a rappresentazioni erronee, incomplete o inesatte della realtà e all’omessa indicazione di circostanze essenziali per l’istruttoria, quando tale condotta abbia contribuito causalmente alla formazione dell’atto illegittimo; non è stato ritenuto necessario un previo accertamento penale definitivo.

• d.lgs. 105/2015

  L’impianto di deposito e imbottigliamento di GPL è ricondotto agli stabilimenti a rischio di incidente rilevante di soglia superiore.

• d.P.R. 380/2001, art. 23

  La disciplina della SCIA alternativa al permesso di costruire è stata richiamata nella controversia, ma il rigetto è stato fondato soprattutto sull’applicazione coordinata degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990.

• d.m. 9 maggio 2011

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla delimitazione delle aree di danno; il giudice ha ritenuto legittima la più ampia delimitazione cautelativa stabilita dal Piano di emergenza esterna.

Massime di principio

• Un atto generale, anche se avente contenuto regolamentare o pianificatorio, è immediatamente impugnabile soltanto quando incide direttamente, attualmente e concretamente sui comportamenti o sulle scelte dei destinatari; se la lesività dipende da un successivo atto applicativo, l’interesse a ricorrere sorge con quest’ultimo e il termine decorre dalla sua conoscenza.
• Il decorso del termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA non impedisce all’amministrazione di intervenire successivamente quando ricorrano le condizioni dell’annullamento d’ufficio previste dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La deroga al limite temporale dell’annullamento d’ufficio prevista per i provvedimenti ottenuti mediante falsa rappresentazione può operare anche quando il privato abbia omesso di rappresentare una circostanza essenziale per l’istruttoria, purché l’omissione abbia natura colpevole e abbia avuto efficacia causale nel ritardare l’accertamento dell’illegittimità.
• Il privato che abbia omesso, nella documentazione presentata con la SCIA, un elemento rilevante per la tutela della pubblica incolumità non può invocare un affidamento incolpevole sulla formazione o sulla stabilità del titolo, quando l’omissione abbia contribuito causalmente al suo illegittimo consolidamento.
• Nell’esercizio della discrezionalità tecnica in materia di pianificazione del rischio industriale, il giudice amministrativo verifica principalmente la manifesta illogicità, il travisamento dei fatti, l’irragionevolezza e l’insufficienza dell’istruttoria; è legittima una delimitazione cautelativa delle aree di rischio se adeguatamente istruita e motivata dalle esigenze di protezione della pubblica incolumità e di gestione dei soccorsi.
• La preesistenza di edifici o insediamenti in un’area sottoposta a divieto di nuovi insediamenti per ragioni di sicurezza non attribuisce, di per sé, il diritto a realizzare ulteriori interventi dopo l’entrata in vigore della disciplina di rischio.

Come è indicizzato