Sentenza n. 405/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota ministeriale e gli atti presupposti, chiedendone l'annullamento, la dichiarazione di nullità o inefficacia e la disapplicazione, oltre all'esibizione dei documenti ai sensi dell'art. 210 c.p.c. e riservandosi domande risarcitorie. Ha dedotto che l'attività di verifica fosse stata avviata sulla base di esposti anonimi, privi di attendibilità, integrità e valore probatorio, e fosse stata svolta senza contraddittorio. Ha inoltre censurato la mancata comunicazione degli atti riservati, la loro asserita illegittima diffusione, la violazione dei principi di trasparenza, difesa, buona fede e correttezza, nonché degli obblighi di custodia documentale. Nel corso del giudizio ha dedotto che, sulla base della verifica, la Gestione gli aveva richiesto la restituzione di euro 583.809,12 e disposto trattenute stipendiali, contestando l'applicazione retroattiva del tetto retributivo, il criterio di calcolo dell'indebito e gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 135/2025. Le amministrazioni hanno eccepito l'incompetenza territoriale del TAR Lombardia in favore del TAR Lazio, l'inammissibilità del ricorso per la natura interna ed endoprocedimentale della nota e, nel merito, la legittimità dell'avvio di verifiche interne anche sulla base di segnalazioni anonime, precisando che gli eventuali atti di recupero costituivano autonome determinazioni.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale. Ha ritenuto non applicabile il criterio speciale della sede di servizio previsto dall'art. 13, comma 2, c.p.a., poiché la controversia non rientra nel pubblico impiego in regime di diritto pubblico. Ha applicato i criteri generali dell'art. 13, comma 1, c.p.a., ritenendo prevalente il criterio degli effetti diretti rispetto a quello della sede dell'autorità emanante. Poiché l'attività di verifica riguardava le funzioni svolte dal ricorrente presso la Gestione governativa operante nell'ambito lombardo, gli effetti degli atti risultavano limitati a tale circoscrizione e sussisteva la competenza del TAR Lombardia. Nel merito processuale, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse. La nota impugnata è stata qualificata come atto interno, con il quale il Ministero, quale amministrazione controllante, aveva comunicato alla Gestione vigilata le criticità emerse e l'aveva invitata ad adottare iniziative di ripristino della legalità, senza produrre effetti immediatamente lesivi nella sfera del dipendente. Gli effetti pregiudizievoli dedotti dal ricorrente derivavano invece dagli autonomi atti applicativi, tra cui la richiesta di restituzione del 13 giugno 2024, che avrebbero dovuto essere specificamente impugnati. Il TAR ha escluso l'invalidità caducante, poiché la nota ministeriale non costituiva il presupposto unico, immediato, diretto e necessario degli atti di recupero: essa lasciava alla Gestione un margine di discrezionalità nella scelta delle misure, sicché le successive richieste restitutorie erano frutto di ulteriori valutazioni amministrative. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna del ricorrente al pagamento di euro 2.000,00, oltre accessori, in favore delle amministrazioni resistenti, in solido.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.

  Il criterio degli effetti diretti può prevalere sul criterio della sede dell'amministrazione quando l'efficacia dell'atto è esclusivamente limitata alla circoscrizione di un diverso TAR.

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.

  Il criterio speciale della sede di servizio opera soltanto per controversie riguardanti dipendenti pubblici in regime di diritto pubblico e rientranti nella giurisdizione amministrativa.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui l'art. 100 c.p.c. sull'interesse ad agire.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire richiede un'utilità personale, concreta e attuale derivante dall'accoglimento della domanda.

• art. 210 c.p.c.

  È stato invocato dal ricorrente per ottenere l'esibizione e il deposito dei documenti, ma la domanda non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso principale.

Massime di principio

• Il criterio speciale di competenza territoriale fondato sulla sede di servizio del pubblico dipendente si applica alle controversie rientranti nel regime di pubblico impiego non privatizzato e nella giurisdizione amministrativa; al di fuori di tale ambito trovano applicazione i criteri generali dell'art. 13, comma 1, c.p.a.
• Nel concorso tra il criterio della sede dell'amministrazione emanante e quello degli effetti diretti dell'atto, quest'ultimo prevale quando gli effetti dell'atto sono esclusivamente limitati all'ambito territoriale di una diversa circoscrizione di TAR.
• L'interesse a ricorrere deve essere personale, concreto e attuale; non è sufficiente la prospettazione di pregiudizi eventuali o mediati derivanti da successivi atti amministrativi.
• Una nota interna con cui l'amministrazione controllante comunica a un ente vigilato le criticità emerse da una verifica e lo invita ad adottare iniziative di ripristino della legalità non è immediatamente lesiva e non è autonomamente impugnabile dal soggetto cui le criticità si riferiscono.
• L'invalidità caducante dell'atto successivo ricorre soltanto quando il rapporto di presupposizione-consequenzialità sia immediato, diretto e necessario, e il secondo atto costituisca conseguenza ineluttabile del primo senza ulteriori valutazioni dell'amministrazione. Se l'atto presupposto lascia margini discrezionali all'amministrazione destinataria, gli atti applicativi devono essere autonomamente impugnati.

Come è indicizzato