Sentenza n. 6014/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante aveva conseguito nel 2011 un diploma triennale di massofisioterapista, oltre a una laurea in Scienze motorie e sportive e a un diploma di osteopata, ed era iscritto nell'elenco speciale a esaurimento previsto dall'art. 5 del d.m. 9 agosto 2019. Ha impugnato l'avviso della Regione Umbria che, in attuazione dell'Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011 e del d.P.C.M. 26 luglio 2011, escludeva dalla procedura di equivalenza i titoli di massofisioterapista conseguiti dopo il 17 marzo 1999 o relativi a corsi iniziati dopo il 31 dicembre 1995 e richiedeva un'esperienza lavorativa minima. L'appello, articolato in undici motivi, sosteneva: la distinzione tra equipollenza ed equivalenza; l'assenza di una base legislativa per i limiti temporali; l'erronea assimilazione dell'equivalenza alla disciplina transitoria dell'equipollenza; la portata innovativa dell'art. 1, comma 537, della legge n. 145 del 2018 e dell'iscrizione negli elenchi speciali; la violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, tutela dell'affidamento e libera circolazione delle qualifiche professionali; l'illegittimità dell'Accordo Stato-Regioni e del d.P.C.M. per mancata acquisizione del parere delle Commissioni parlamentari; il contrasto degli atti attuativi con la normativa primaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che equipollenza ed equivalenza, pur essendo istituti distinti, condividono la funzione transitoria di raccordo tra il previgente ordinamento formativo e il nuovo sistema universitario delle professioni sanitarie; entrambe presuppongono quindi che il titolo sia riconducibile al pregresso ordinamento. Il limite del 17 marzo 1999 e quello relativo ai corsi iniziati dopo il 31 dicembre 1995 non costituiscono innovazioni illegittime dell'Accordo Stato-Regioni o del d.P.C.M. del 2011, ma una coerente trasposizione applicativa del quadro normativo risultante dal d.lgs. n. 502 del 1992, dal d.m. n. 741 del 1994 e dalla legge n. 42 del 1999. La legge n. 145 del 2018 non ha ampliato la platea dei titoli valutabili né ha creato un autonomo diritto all'accesso all'equivalenza: il rinvio alle procedure di equivalenza ha natura conservativa e consente l'accesso solo nei casi e nei limiti già previsti. L'iscrizione nell'elenco speciale a esaurimento salvaguarda la prosecuzione dell'attività professionale, ma non attribuisce un titolo universitario, non comporta equipollenza o equivalenza automatica e non trasforma il massofisioterapista in professionista sanitario, restando egli qualificato come operatore di interesse sanitario. Sono state escluse violazioni dei principi costituzionali ed eurounitari, poiché i titoli conseguiti dopo il riordino appartengono a un diverso contesto ordinamentale e la disciplina persegue l'obiettivo di garantire standard formativi uniformi nel settore sanitario. Non è stata ravvisata neppure una lesione dell'affidamento, in mancanza di norme o atti univoci che garantissero l'accesso all'equivalenza. Quanto al procedimento di adozione, il parere parlamentare previsto dall'art. 4, comma 3, della legge n. 42 del 1999 riguardava il decreto ministeriale previsto dal comma 2, mai adottato; il successivo Accordo Stato-Regioni e il d.P.C.M. sono stati adottati in un diverso modulo procedimentale reso necessario dalla riforma del Titolo V. Spese del grado compensate per la peculiarità e complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 4, commi 1, 2 e 3, l. n. 42/1999

  Con decreto del Ministro della sanità [...] sono stabiliti [...] i criteri e le modalità per riconoscere come equivalenti ai diplomi universitari [...] ulteriori titoli conseguiti conformemente all'ordinamento in vigore anteriormente all'emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali.

  La disciplina dell'equivalenza ha natura transitoria e riguarda esclusivamente titoli riconducibili al previgente ordinamento; il parere parlamentare previsto dal comma 3 riguardava il decreto ministeriale attuativo, mai adottato.

• art. 1, commi 537 e seguenti, l. n. 145/2018

  Ferma restando la possibilità di avvalersi delle procedure per il riconoscimento dell'equivalenza dei titoli del pregresso ordinamento alle lauree delle professioni sanitarie [...].

  La norma consente la prosecuzione dell'attività professionale agli iscritti negli elenchi speciali e fa salva l'equivalenza già prevista, senza ampliare i titoli valutabili né creare un autonomo titolo di accesso.

• art. 5 d.m. 9 agosto 2019

  L'iscrizione all'elenco di cui al comma 1 non comporta di per sé l'equipollenza o l'equivalenza ai titoli necessari per l'esercizio delle professioni di cui all'art. 1, comma 1.

  L'iscrizione nell'elenco speciale ha funzione di salvaguardia dell'attività professionale e non produce equipollenza o equivalenza automatica.

• art. 1, comma 5, d.m. 9 agosto 2019

  Non preclude ai lavoratori dipendenti pubblici o privati o autonomi, che siano in possesso di titoli e di attività lavorativa idonei, di accedere alle procedure di equivalenza di cui all'art. 4, comma 2, della legge n. 42 del 1999.

  Anche gli iscritti negli elenchi speciali possono accedere all'equivalenza solo se possiedono i medesimi titoli e requisiti lavorativi richiesti dalla disciplina generale.

• Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011

  Ha definito, in attuazione del quadro legislativo, i criteri applicativi della procedura di equivalenza, compresi i limiti temporali riferiti ai titoli del pregresso ordinamento.

• d.P.C.M. 26 luglio 2011

  Ha recepito l'Accordo Stato-Regioni e ha individuato nel 17 marzo 1999 il termine ultimo di riferibilità dei titoli al pregresso ordinamento, senza introdurre una scelta innovativa dell'amministrazione.

• d.lgs. n. 502/1992

  Ha avviato il passaggio verso il sistema universitario delle professioni sanitarie, rilevante per delimitare l'ambito temporale della disciplina transitoria.

• d.m. n. 741/1994

  Ha istituito il profilo professionale del fisioterapista e concorre a definire il quadro normativo del passaggio al nuovo ordinamento.

Massime di principio

• Gli istituti dell'equipollenza e dell'equivalenza dei titoli sanitari previsti dall'art. 4 della legge n. 42 del 1999 hanno funzione transitoria di raccordo tra il previgente ordinamento e il sistema universitario e sono applicabili soltanto a titoli conseguiti conformemente al precedente ordinamento professionale.
• I limiti temporali individuati dall'Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011 e dal d.P.C.M. 26 luglio 2011 per l'accesso alla procedura di equivalenza sono legittimi quando costituiscono la coerente trasposizione applicativa del quadro legislativo che ha progressivamente introdotto la formazione universitaria, anziché un'autonoma innovazione amministrativa.
• La previsione normativa che salva, per gli iscritti a un elenco speciale a esaurimento, la possibilità di avvalersi delle procedure di equivalenza ha natura conservativa e non amplia l'ambito dei titoli valutabili, non deroga ai requisiti temporali vigenti e non crea un autonomo diritto all'ammissione.
• L'iscrizione in un elenco speciale a esaurimento destinato a salvaguardare attività professionali già esercitate non attribuisce un titolo universitario, non comporta equipollenza o equivalenza automatica e non modifica l'inquadramento della figura professionale, se la legge non dispone espressamente diversamente.
• La diversità tra titoli conseguiti nel previgente ordinamento e titoli ottenuti dopo l'avvio del riordino universitario costituisce una differenza oggettiva idonea a giustificare un diverso trattamento; non sussiste lesione dell'eguaglianza o dell'affidamento in assenza di una norma o di un atto amministrativo univoco che garantisca l'accesso all'equivalenza.
• Nel settore delle professioni sanitarie, la tutela della salute pubblica consente agli Stati di mantenere standard formativi rigorosi e di circoscrivere gli istituti transitori di equivalenza, purché la disciplina sia coerente, non arbitraria e proporzionata allo scopo perseguito.

Come è indicizzato