Sentenza n. 477/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro la variante generale n. 2 al Piano degli Interventi. Con il primo motivo ha dedotto l’illogicità della nuova scelta pianificatoria, per contrasto con precedenti atti comunali e con il PTCP e il PAT, nonché la violazione dell’affidamento qualificato derivante dall’atto unilaterale d’obbligo stipulato nel 2004, ritenuto accordo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990. Con il secondo motivo ha sostenuto che il TAR non avrebbe considerato le peculiarità del caso concreto, le NTA, l’atto d’obbligo e la scheda urbanistica relativa allo stabilimento, dai quali sarebbe derivata la possibilità di frazionare, cedere o locare l’opificio dopo un determinato periodo. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 67 delle NTO, ritenendo il frazionamento riconducibile alla manutenzione straordinaria, e ha contestato il riferimento del TAR all’aumento del carico urbanistico quale motivazione postuma. Con il quarto motivo ha denunciato la violazione dell’art. 42 Cost., sostenendo che la disciplina urbanistica avrebbe compresso illegittimamente le facoltà di utilizzazione e disposizione della proprietà. Con il quinto motivo ha lamentato il mancato accertamento delle norme sul contenimento del consumo di suolo. Con il sesto motivo ha dedotto il contrasto tra le NTA della variante e il PAT, in violazione del rapporto tra i due strumenti previsto dall’art. 17, comma 2, l.r. Veneto n. 11/2004.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che le scelte urbanistiche siano espressione di amplissima discrezionalità e che le precedenti destinazioni più favorevoli non vincolino l’amministrazione, né generino una generica aspettativa alla conservazione della disciplina previgente. La censura sul contrasto con PTCP e PAT è stata dichiarata inammissibile per genericità. L’affidamento qualificato è stato escluso: l’atto d’obbligo del 2004 riguardava l’ampliamento e la ristrutturazione dello stabilimento, non la futura possibilità di frazionarlo e locarlo a terzi; inoltre, non ricorreva alcuna delle ipotesi eccezionali riconosciute dalla giurisprudenza come idonee a fondare un affidamento tutelabile nella pianificazione. Il secondo motivo è stato respinto perché l’art. 67 delle NTO elencava tassativamente gli interventi ammessi per le attività produttive in zona impropria, senza includere il frazionamento finalizzato alla locazione a terzi. Il riferimento dell’appellante a una facoltà di frazionamento, cessione o locazione derivante dall’atto d’obbligo e dalla scheda urbanistica è risultato privo di riscontro testuale. Il precedente divieto triennale di frazionamento e locazione non impediva al Comune di esercitare successivamente lo jus variandi anche in senso peggiorativo. Il terzo motivo è stato respinto: l’eventuale riconducibilità edilizia del frazionamento alla manutenzione straordinaria era irrilevante rispetto alla scelta pianificatoria di non introdurre la specifica previsione richiesta; la censura sulla motivazione relativa al carico urbanistico è stata dichiarata inammissibile per difetto d’interesse, trattandosi di critica a un passaggio meramente argomentativo della sentenza. Il quarto, quinto e sesto motivo sono stati dichiarati inammissibili ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a., perché si limitavano a riproporre le doglianze di primo grado senza formulare una critica specifica alla motivazione della sentenza appellata. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, non potendo risolversi nella mera riproposizione dei motivi di prime cure disattesi dal giudice di primo grado.

  L’appello è una revisio prioris instantiae e richiede una critica puntuale della motivazione della sentenza impugnata; la mera riproposizione delle censure di primo grado determina l’inammissibilità.

• art. 11 l. 241/1990

  La società aveva qualificato l’atto unilaterale d’obbligo come accordo sostitutivo o integrativo, ma il giudice ha escluso che il suo contenuto, relativo all’ampliamento e alla ristrutturazione dello stabilimento, fondasse un affidamento sulla futura possibilità di locazione a terzi.

• art. 67 delle NTO del Piano degli Interventi

  Oltre agli interventi previsti dal P.I. per le singole zone, per le attività produttive esistenti in zona impropria schedate dal presente P.I. sono consentiti gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, demolizione, ricostruzione, ampliamento come indicato nella scheda di progetto in diretta attuazione del P.I. stesso.

  La disposizione individua le tipologie di intervento ammissibili per le attività produttive in zona impropria e non comprende il frazionamento dell’opificio finalizzato alla locazione a terzi.

• art. 17, comma 2, l.r. Veneto n. 11/2004

  È stato invocato dalla società per sostenere il rapporto gerarchico tra PAT e Piano degli Interventi; la relativa censura è stata dichiarata inammissibile per mancata critica specifica alla sentenza di primo grado.

• art. 42 Cost.

  La censura relativa alla compressione delle facoltà di godimento e disposizione della proprietà è stata dichiarata inammissibile perché meramente riproduttiva della doglianza di primo grado.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dal Collegio, unitamente all’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., per attribuire valore di precedente giurisprudenziale conforme al principio relativo ai casi eccezionali di tutela dell’affidamento nella pianificazione urbanistica.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato per il valore di precedente giurisprudenziale conforme attribuito all’orientamento sui casi eccezionali di tutela dell’affidamento nelle scelte urbanistiche.

• art. 14 preleggi

  Richiamato nella sentenza del TAR, condivisa dal Consiglio di Stato, per qualificare come eccezionale la disciplina regionale delle attività produttive in zona impropria, non applicabile oltre i casi e i tempi previsti.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica appartengono all’amplissima discrezionalità dell’amministrazione e sono sindacabili dal giudice solo in presenza di errori di fatto o abnormi illogicità; la precedente destinazione urbanistica più favorevole non vincola l’amministrazione né tutela una generica aspettativa alla sua conservazione.
• La tutela dell’affidamento nella pianificazione urbanistica opera in via eccezionale, tra l’altro in presenza di pregresse convenzioni edificatorie già stipulate, giudicati che riconoscano il diritto di edificare, sovradimensionamento degli standard urbanistici o modificazione della destinazione agricola di un’area limitata interclusa da fondi legittimamente edificati.
• Un atto d’obbligo assunto per ottenere l’ampliamento o la ristrutturazione di un opificio non fonda, di per sé, un affidamento qualificato alla successiva introduzione di una disciplina urbanistica che consenta il frazionamento e la locazione a terzi, quando tale possibilità non sia prevista dal contenuto dell’atto.
• Quando le norme urbanistiche elencano puntualmente gli interventi ammessi per attività produttive insediate in zona impropria, il frazionamento dell’opificio finalizzato alla locazione a terzi non è consentito in assenza di una specifica previsione, anche se il frazionamento possa astrattamente rientrare, sotto il profilo edilizio, nella manutenzione straordinaria.
• L’appello amministrativo deve contenere una critica specifica alla ricostruzione dei fatti e alle ragioni giuridiche poste a fondamento della sentenza di primo grado; la mera riproposizione dei motivi già respinti, senza confutazione della motivazione del TAR, rende l’appello inammissibile.
• L’amministrazione può esercitare lo jus variandi sulla disciplina urbanistica anche introducendo una regolazione peggiorativa rispetto alla precedente, salvo il ricorrere di specifiche situazioni di affidamento qualificato tutelate dall’ordinamento.

Come è indicizzato