Cassazione Civile, Sentenza n. 12295/2024 del 07/05/2024

Esito

La controversia

Impugnazione della sanzione pecuniaria di euro 225.000,00 irrogata dalla Banca d'Italia a Costantini, ex componente del Consiglio di amministrazione di MPS, per violazioni relative al contenimento dei rischi finanziari, all'organizzazione e ai controlli interni (art. 53 TUB e disposizioni di vigilanza). In cassazione il ricorrente ha articolato sette motivi: illegittimità costituzionale e di delega delle modifiche procedurali dell'art.145 TUB (d.lgs.72/2015); vizio di motivazione per rinvio "per relationem"; errata applicazione dei doveri dei consiglieri non esecutivi (art.2381 e 2392 c.c.); negazione dell'assunzione di prove richieste e violazione del diritto di difesa (ex CEDU, artt.6 e Carta UE); richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE sulla qualificazione penale delle sanzioni e compatibilità delle norme processuali con l'art.48 Carta; problema di retroattività e applicazione della lex mitior in relazione al d.lgs.72/2015 e norme transitorie; richiamo a fatti sopravvenuti (ricorsi CEDU e sentenze penali di assoluzione riguardanti altri soggetti).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittime le modifiche procedurali introdotte dal d.lgs.72/2015 nell'ambito della delega della legge n.154/2013, escludendo l'illegittimità costituzionale dell'art.145 TUB così novellato. Ha giudicato adeguata la motivazione della Corte d'appello anche se in parte formulata "per relationem" rispetto a precedenti provvedimenti analoghi. Ha confermato il principio secondo cui le sanzioni irrogate dalla Banca d'Italia ai sensi dell'art.144 e ss. TUB non hanno natura penale e, quindi, non opera il regime della lex mitior penale; ha escluso l'obbligo per il giudice di ammettere incondizionatamente tutte le prove richieste, richiedendo invece la valutazione di rilevanza e ammissibilità. Ha ribadito l'ampio dovere, per i consiglieri bancari anche non esecutivi, di "agire informati" e di vigilare sull'adeguatezza dei processi e dei controlli interni, con possibile responsabilità in caso di omissione di interventi nonostante segnali d'allarme. Ha ritenuto non rilevanti ai fini del giudizio i fatti sopravvenuti indicati dal ricorrente (pendenze CEDU e assoluzioni penali di terzi). Ha negato la necessità e l'ammissibilità di rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia UE sulle questioni sollevate. Conseguentemente ha confermato la sentenza di appello e condannato il ricorrente alle spese.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 385/1993 (TUB), art. 53

  art. 53, comma 1, lett. b) e d)

  Attribuisce doveri di governance e di contenimento dei rischi al Consiglio di amministrazione delle banche; la Corte interpreta tali disposizioni come fonte di un obbligo stringente di "agire informati" anche per consiglieri non esecutivi

• d.lgs. n. 385/1993 (TUB), art. 144 e ss.

  art. 144 e seguenti (disciplina sanzionatoria)

  Le sanzioni previste sono di natura amministrativa e non penale secondo i criteri Engel; pertanto non si applica automaticamente la lex mitior penale

• d.lgs. n. 385/1993 (TUB), art. 145

  art. 145 (procedura di opposizione alle sanzioni)

  Le modifiche procedurali apportate dal d.lgs.72/2015 sono ritenute legittime nell'ambito della delega legislativa e adeguate a bilanciare il nuovo regime sanzionatorio con garanzie difensive (udienza pubblica, discussione orale)

• d.lgs. n. 72/2015

  art. 1, commi rilevanti (modifiche al TUB); art. 2, comma 3 (regime transitorio)

  Introduzione di nuovo regime sanzionatorio e di regole transitorie: le disposizioni transitorie escludono l'applicazione del nuovo regime alle violazioni commesse prima dell'entrata in vigore delle misure attuative adottate dalla Banca d'Italia

• legge n. 154/2013 (legge di delegazione)

  art. 3 (criteri direttivi per la delega)

  Ha fornito la base delega al Governo per riformare, anche proceduralmente, la disciplina sanzionatoria nel recepimento della direttiva europea; la Corte ritiene la riforma conforme ai limiti della delega

• Circolari di vigilanza Banca d'Italia

  Circ. 263/2006; Circ. 229/1999; Comunicazioni Banca d'Italia (es. 10/12/2007)

  Costituiscono disposizioni attuative che dettagliano obblighi di organizzazione, controllo e misurazione dei rischi cui il Consiglio deve attenersi; la loro violazione è stata contestata al ricorrente

• Codice civile

  art. 2381 (commi terzo e sesto); art. 2392 (comma secondo)

  Stabilisce il dovere di "agire informati" e la responsabilità degli amministratori; la Corte conferma che anche amministratori non delegati possono essere ritenuti responsabili se non hanno impedito fatti pregiudizievoli di cui erano o avrebbero potuto essere informati

• Costituzione

  art. 76; art. 24; art. 111

  Art.76 rilevante nel controllo della compatibilità della delega legislativa; art.24 e 111 non direttamente applicabili al procedimento amministrativo ma i diritti possono essere garantiti nel sindacato giurisdizionale

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU)

  Garantisce il diritto a un processo equo; la Corte ritiene compatibile l'attuale disciplina dell'opposizione con art.6 CEDU, dato che il sindacato giurisdizionale garantisce pieno contraddittorio

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

  Non sussiste motivo per rinvio pregiudiziale: la Corte nazionale ritiene che la disciplina nazionale sia conforme e che non vi sia "acte clair" da sottoporre alla Corte UE

• Regolamento (CE) n. 2988/1995 (citato dal ricorrente)

  principio di retroattività della disposizione meno rigorosa

  Il regolamento riguarda sanzioni connesse al bilancio comunitario e non è pertinente alle sanzioni bancarie nazionali; non impone la retroattività invocata dal ricorrente

• d.P.R. n. 115/2002

  Rinvio tecnico: norma richiamata per questioni di contributo unificato e aspetti processuali finali; la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per l'applicazione

• Codice di procedura civile

  art. 360 c.p.c. (motivi di cassazione), art. 132 c.p.c., artt. 156 e 161 c.p.c.

  Norme processuali utilizzate per valutare i vizi di motivazione e di ammissione di prove; la Corte ritiene infondate le doglianze mosse sulla base di tali articoli

Massime di principio

• Le modifiche procedurali adottate in attuazione di una legge di delega sono legittime se coerenti con i criteri direttivi e con l'obiettivo di bilanciare un regime sanzionatorio più rigoroso con adeguate garanzie difensive.
• Le sanzioni amministrative irrogate da autorità di vigilanza finanziaria non sono automaticamente di natura penale: la qualificazione va valutata con i criteri Engel e nel contesto normativo complessivo; in assenza di marcata afflittività penale rimangono amministrative.
• Nel giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative il giudice non è obbligato ad ammettere in modo indiscriminato ogni mezzo istruttorio: deve invece valutare ammissibilità e rilevanza alla luce della ragionevole durata del processo.
• I consiglieri di banche, anche se non esecutivi e privi di deleghe operative, hanno un dovere rafforzato di "agire informati" e di vigilare sull'adeguatezza dell'organizzazione e dei controlli interni; la responsabilità può sorgere se non impediscono fatti pregiudizievoli di cui erano o avrebbero dovuto essere a conoscenza.
• Le disposizioni transitorie che subordinano l'applicazione di un nuovo regime sanzionatorio all'adozione di misure attuative da parte dell'autorità di vigilanza impediscono, in generale, l'applicazione retroattiva automatica del nuovo trattamento più gravoso; il principio della lex mitior penale non è automaticamente estensibile alle sanzioni amministrative.
• Eventuali pronunce penali favorevoli a terzi o ricorsi pendenti presso organi sovranazionali non valgono automaticamente a modificare la legittimità o l'entità di una sanzione amministrativa irrogata a carico di diverso soggetto, salvo specifica attinenza e rilevanza fattuale.