Sentenza n. 4882/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’ordine comunale di rimozione di rifiuti abbandonati in una cava e di ripristino dello stato dei luoghi, adottato nel 2015 nei confronti, tra gli altri, dell’appellante. Nel 2020 il Comune avviava il procedimento per l’esecuzione in danno e il recupero delle spese, notificando anche un verbale di accertamento dell’inottemperanza. L’interessata impugnava la comunicazione di avvio, il verbale e, quali atti presupposti, le ordinanze del 2015 e la deliberazione regionale richiamata. Il TAR dichiarava inammissibile il ricorso contro gli atti endoprocedimentali, ritenuti privi di autonoma lesività, e irricevibile quello contro gli atti del 2015, perché non tempestivamente impugnati. In appello, l’interessata sosteneva che l’interesse a ricorrere fosse sorto soltanto con l’avvio dell’esecuzione in danno, poiché non aveva il possesso né la disponibilità materiale della cava, e deduceva violazione degli artt. 178 e 192 del d.lgs. 152/2006, del principio “chi inquina paga”, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e contraddittorietà. Invocava inoltre l’estensione alla propria posizione degli effetti delle sentenze con cui erano state annullate le ordinanze nei confronti di altri comproprietari.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma integralmente la sentenza del TAR. La comunicazione di avvio del procedimento e il verbale di accertamento sono qualificati come atti endoprocedimentali, informativi e privi di autonoma efficacia lesiva: la comunicazione assolve alla funzione partecipativa prevista dagli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990, mentre il verbale e le successive note si limitano a rappresentare lo stato del procedimento e a richiamare obblighi già derivanti dalle ordinanze del 2015. La lesione potrebbe derivare soltanto dall’eventuale provvedimento conclusivo dell’esecuzione in danno, salvo che un atto formalmente intermedio sia immediatamente lesivo, circostanza esclusa nel caso concreto. Le ordinanze del 2015, invece, avevano già individuato l’appellante quale destinataria dell’obbligo solidale di rimozione e ripristino, producendo un effetto dispositivo immediato e facendo sorgere contestualmente l’onere di impugnazione. La successiva attività esecutiva non poteva differire il termine decadenziale né consentire la contestazione mediata degli atti presupposti mediante l’impugnazione della diffida o di altri atti consequenziali. Le censure sull’assenza dell’elemento soggettivo e sulla violazione del principio “chi inquina paga” riguardavano infatti direttamente l’ordinanza originaria e non vizi propri degli atti successivi. Il Collegio chiarisce inoltre che l’annullamento di provvedimenti plurimi nei confronti di altri comproprietari produce effetti limitati alle parti dei relativi giudizi e non si estende automaticamente a chi non abbia impugnato tempestivamente l’atto riferito alla propria posizione. Non è invocabile indirettamente neppure l’effetto conformativo del giudicato, né sussiste un obbligo dell’amministrazione di riesercitare il potere in autotutela in assenza di una specifica e tempestiva istanza. Le spese del grado sono integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento svolge una funzione partecipativa e, di regola, non contiene una determinazione conclusiva né produce autonoma lesività immediata.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Le censure relative all’accertamento dell’elemento soggettivo e all’individuazione dei destinatari dell’obbligo di rimozione devono essere dedotte tempestivamente contro l’ordinanza che impone tale obbligo.

• artt. 178 e 192 d.lgs. 152/2006

  Il richiamo al principio “chi inquina paga” e ai presupposti dell’obbligo di rimozione non consente di contestare tardivamente l’ordinanza originaria attraverso l’impugnazione di un atto consequenziale.

• d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa delle ordinanze comunali di rimozione dei rifiuti abbandonati e di ripristino dello stato dei luoghi.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento e gli atti informativi o di accertamento endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili quando si limitano a consentire la partecipazione, rappresentare lo stato del procedimento o preannunciare attività future, senza introdurre una determinazione definitiva o un effetto immediatamente lesivo; l’impugnazione è ammissibile solo contro l’atto conclusivo o contro l’atto intermedio che, per il suo contenuto, produca direttamente una lesione.
• La lesività di un provvedimento amministrativo deve essere valutata in base al suo contenuto oggettivo. Quando un’ordinanza individua espressamente un soggetto quale destinatario di un obbligo amministrativo attuale, l’interesse a impugnarla sorge immediatamente, anche se il destinatario non dispone materialmente del bene o non è in grado di eseguire autonomamente l’ordine.
• L’impugnazione di un atto meramente consequenziale non può essere utilizzata per eludere la decadenza maturata per la mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto, né per far valere contro quest’ultimo vizi propri o illegittimità derivate mediante la contestazione dell’atto successivo.
• L’annullamento di un provvedimento plurimo nei confronti di alcuni destinatari produce, di regola, effetti limitati alle parti del relativo giudizio e non si estende automaticamente ai destinatari che non abbiano tempestivamente impugnato il provvedimento riferito alla propria posizione.
• L’effetto conformativo derivante da una sentenza favorevole ottenuta da altri destinatari di un provvedimento non può essere invocato indirettamente mediante l’impugnazione di un atto consequenziale, né impone all’amministrazione di riesercitare il potere in autotutela in assenza di una specifica e tempestiva istanza.

Come è indicizzato