Sentenza n. 6017/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le imprese appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibili i ricorsi per difetto di interesse e, comunque, li aveva respinti nel merito. Con il primo motivo hanno contestato la declaratoria di inammissibilità, sostenendo di conservare un interesse concreto all'annullamento degli atti comunali. Con il secondo motivo hanno censurato l'affermazione secondo cui, dopo la conferma dell'ordine di demolizione da parte del giudice penale in sede di incidente di esecuzione e la disapplicazione dei titoli edilizi sopravvenuti, il Comune sarebbe stato obbligato a ritirare in autotutela i permessi di costruire. Le appellanti hanno dedotto l'assenza di un'autotutela doverosa, l'inosservanza dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, il decorso del termine ragionevole, l'insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti e l'erroneità dell'equiparazione tra disapplicazione del titolo edilizio da parte del giudice penale e annullamento amministrativo del medesimo titolo. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato d'ufficio, ai fini della decisione dell'appello, che i provvedimenti comunali non indicavano le ragioni di interesse pubblico concreto e attuale, non operavano alcun contemperamento con gli interessi dei destinatari e intervenivano molti anni dopo il rilascio dei titoli.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto illegittimi gli annullamenti d'ufficio perché adottati oltre il termine di legge, in assenza di una falsa rappresentazione dei fatti o di dichiarazioni mendaci accertate con sentenza passata in giudicato, e perché privi dell'esternazione delle ragioni di interesse pubblico e della ponderazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. L'errore del Comune riguardava l'interpretazione delle norme tecniche di attuazione e la nozione di spazio coperto, non una falsa rappresentazione dei fatti. Il giudice ha escluso che la sentenza penale o l'ordinanza del giudice dell'esecuzione imponessero all'amministrazione il ritiro dei titoli edilizi, chiarendo che disapplicazione penale e annullamento amministrativo sono istituti distinti. Nei rapporti tra giudizio penale e procedimento amministrativo vige, tendenzialmente, autonomia e separazione. Il giudicato penale vincola l'amministrazione, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., solo nei limiti soggettivi previsti dalla norma e, sul piano oggettivo, quanto all'accertamento dei fatti materiali, non quanto alla loro qualificazione giuridica o all'interpretazione di norme extrapenali edilizie. Sono stati pertanto accolti anche i due ricorsi di primo grado, con annullamento degli atti comunali impugnati. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in 7.000 euro, oltre al rimborso del doppio contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a dodici mesi ... tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  L'annullamento d'ufficio di titoli autorizzatori o attributivi di vantaggi economici richiede il rispetto del termine ragionevole non superiore a dodici mesi, l'esternazione delle ragioni di interesse pubblico e il contemperamento con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive ... false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi.

  La deroga al termine massimo per l'annullamento d'ufficio opera solo per provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci, riconducibili a condotte costituenti reato e accertate con sentenza passata in giudicato. Non è sufficiente un errore dell'amministrazione nell'interpretazione della disciplina edilizia.

• art. 654 c.p.p.

  Il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all'amministrazione ...

  Il giudicato penale vincola l'amministrazione, nei limiti soggettivi previsti dalla norma, quanto all'accertamento dei fatti materiali; non vincola invece la qualificazione giuridica dei fatti né l'interpretazione di norme extrapenali, comprese quelle edilizie.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È richiamato quale parametro dell'illegittimità del provvedimento amministrativo ai fini dell'annullamento d'ufficio, con esclusione dei casi previsti dal comma 2.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio autorizzatorio rilasciato da oltre dodici mesi è illegittimo se non ricorre la specifica deroga prevista per false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci, accertate con sentenza penale passata in giudicato; la mera erronea interpretazione della disciplina urbanistico-edilizia da parte dell'amministrazione non consente di superare il termine massimo.
• L'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio richiede una motivazione espressa sulle ragioni di interesse pubblico concreto e attuale e sulla ponderazione dell'interesse pubblico con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati; tali presupposti non sono sostituibili con la motivazione propria dell'ordine di demolizione.
• La disapplicazione di un titolo edilizio da parte del giudice penale in sede di incidente di esecuzione, ai fini della conferma di un ordine di demolizione, non equivale all'annullamento amministrativo del titolo e non obbliga il Comune a esercitare l'autotutela oltre i limiti temporali e sostanziali stabiliti dall'art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nei rapporti tra giudizio penale e procedimento amministrativo opera, in via tendenziale, il principio di autonomia e separazione. Ai sensi dell'art. 654 c.p.p., il giudicato penale vincola l'amministrazione soltanto nei limiti soggettivi previsti dalla norma e, sul piano oggettivo, con riguardo ai fatti materiali accertati, non alla loro qualificazione giuridica né all'interpretazione delle norme extrapenali edilizie.

Come è indicizzato