Sentenza n. 2996/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Sardegna che aveva dichiarato inammissibili, per conflitto di interessi nel ricorso collettivo, i ricorsi proposti contro: la determinazione comunale che aveva ricognitivamente dichiarato scadute le concessioni di posteggio; la deliberazione consiliare sul trasferimento del mercato del giovedì a San Pantaleo e sulla nuova planimetria; le determinazioni di approvazione delle graduatorie provvisoria e definitiva; e l’ordinanza di assegnazione dei posteggi. Con il primo motivo sostenevano che anche i quattro operatori che avevano ottenuto l’assegnazione di un posteggio nel mercato di San Pantaleo conservassero interesse all’impugnazione, poiché ciascuno avrebbe avuto due concessioni e avrebbe rischiato di perderne una. Con il secondo motivo contestavano la possibilità per il Comune di disapplicare l’art. 11 della legge n. 214/2023, sostenendo che la norma nazionale non fosse incompatibile con il diritto dell’Unione europea e che il comma 6 dell’art. 11 avesse comunque prorogato la validità delle concessioni fino al 31 dicembre 2025 nelle more delle gare. Deducevano, inoltre, che le concessioni non fossero definitivamente scadute e che gli operatori avessero titolo al trasferimento nel mercato di San Pantaleo. Gli appellanti non hanno riproposto gli ulteriori motivi formulati nei ricorsi di primo grado.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata, ma con diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non decisivo il conflitto di interessi ravvisato dal TAR, osservando che, almeno in astratto, tutti gli operatori avrebbero potuto aspirare alla ricollocazione nel mercato di San Pantaleo, se gli stalli fossero stati sufficienti. Ha tuttavia rilevato che, già al momento della proposizione dei ricorsi di primo grado, le concessioni degli appellanti erano definitivamente scadute il 31 dicembre 2023, in forza della sentenza del TAR Sardegna n. 21 del 2024, non appellata e quindi passata in giudicato. Tale giudicato aveva accertato la validità delle concessioni soltanto fino al 31 dicembre 2023, in quanto gli operatori erano stati trasferiti temporaneamente nell’altra area mercatale in esecuzione delle precedenti pronunce cautelari. Ne consegue che gli appellanti non potevano beneficiare della proroga prevista dall’art. 11 della legge n. 214/2023: il comma 5 riguarda concessioni in scadenza al 31 dicembre 2020 per le quali siano stati avviati procedimenti di rinnovo, mentre il comma 6 presuppone concessioni ancora valide, la cui efficacia debba essere conservata nelle more delle gare. Nessuno dei due presupposti ricorreva, essendo la scadenza al 31 dicembre 2023 ormai coperta da giudicato. Gli appellanti erano quindi privi, sin dall’origine, di una concreta possibilità di conseguire il bene della vita perseguito, ossia la proroga delle concessioni e la ricollocazione nel mercato di San Pantaleo. La carenza di interesse a ricorrere ha impedito l’esame delle ulteriori questioni sulla legittimità degli atti comunali, compresa quella relativa alla disapplicazione della legge nazionale per contrasto con il diritto dell’Unione europea. Le spese del grado d’appello sono state compensate tra tutte le parti per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla l. 17 luglio 2020, n. 77

  Le concessioni di posteggio per l’esercizio del commercio su aree pubbliche aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020 [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni [...]

  La disciplina nazionale prevedeva il rinnovo delle concessioni scadute entro il 31 dicembre 2020, ma la sua applicazione è richiamata nella vicenda quale oggetto di disapplicazione da parte del Comune per contrasto con il diritto dell’Unione europea.

• art. 11, comma 5, l. 30 dicembre 2023, n. 214

  I procedimenti tesi al rinnovo dei titoli concessori [...] che [...] erano in scadenza al 31 dicembre 2020 [...] sono conclusi [...] entro sei mesi [...] Qualora l’amministrazione non concluda il procedimento nel termine predetto, le concessioni si intendono comunque rinnovate [...]

  La disposizione presuppone concessioni in scadenza al 31 dicembre 2020 ancora coinvolte in procedimenti di rinnovo. Non è applicabile a concessioni la cui scadenza al 31 dicembre 2023 sia stata definitivamente accertata da una pronuncia passata in giudicato.

• art. 11, comma 6, l. 30 dicembre 2023, n. 214

  Al fine di evitare soluzioni di continuità nel servizio, nelle more della preparazione e dello svolgimento delle gare, le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025 [...]

  La conservazione della validità fino al 31 dicembre 2025 riguarda concessioni ancora valide nelle more delle gare; non opera quando il titolo concessorio sia già definitivamente scaduto in forza di una decisione giurisdizionale inoppugnabile.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse a ricorrere è [...] la concreta possibilità di perseguire un bene della vita [...] in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto

  L’interesse ad agire costituisce condizione dell’azione e deve sussistere sin dalla proposizione della domanda e permanere fino alla decisione, richiedendo una concreta utilità conseguibile attraverso il processo.

• artt. 111 Cost., 6 e 13 CEDU, 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Sono richiamati a fondamento della funzione dell’interesse a ricorrere quale presidio di efficienza ed efficacia del processo e di prevenzione di attività processuali inutili.

• direttiva 2006/123/CE

  È richiamata nella vicenda quale parametro europeo in materia di servizi, concorrenza e libertà di stabilimento, invocato dal Comune per disapplicare la disciplina nazionale sulle proroghe delle concessioni.

Massime di principio

• L’interesse a ricorrere è una condizione dell’azione che richiede una concreta possibilità di conseguire, attraverso il processo, un bene della vita in rapporto a una lesione diretta e attuale; deve sussistere al momento della proposizione del ricorso e permanere fino alla decisione.
• Quando una pronuncia giurisdizionale non impugnata accerta definitivamente la scadenza di una concessione a una determinata data, tale scadenza non può essere rimessa in discussione in un successivo giudizio e impedisce al titolare di invocare disposizioni sopravvenute che presuppongano la perdurante validità del titolo.
• La disciplina che conserva temporaneamente la validità delle concessioni nelle more della preparazione e dello svolgimento delle gare presuppone che la concessione sia ancora efficace; non può prorogare un titolo già definitivamente scaduto in forza di una decisione giurisdizionale passata in giudicato.
• La declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse preclude l’esame delle ulteriori questioni di legittimità degli atti amministrativi impugnati, comprese quelle relative alla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell’Unione europea.

Come è indicizzato