Sentenza n. 825/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego adottato dal Comune di Candiana in relazione alla PAS presentata per un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 7.239,96 kWp, da realizzarsi in area agricola situata entro 500 metri da un impianto fotovoltaico preesistente, di potenza superiore a 20 kW, e non interessata da vincoli culturali o paesaggistici rilevanti. Sono stati dedotti otto motivi. In primo luogo, la società ha sostenuto che l’impianto fotovoltaico preesistente dovesse essere qualificato come impianto industriale o stabilimento ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, con conseguente idoneità ex lege dell’area agricola ricadente nel buffer di 500 metri. Ha inoltre contestato l’affermazione comunale relativa a un intento elusivo mediante frazionamento o potenziamento di iniziative fotovoltaiche, evidenziando il lungo intervallo temporale tra il primo impianto e il nuovo progetto e l’assenza di effetti elusivi sul piano autorizzatorio e ambientale. La ricorrente ha censurato anche l’applicazione del principio di potenziamento, la richiesta di asservimento di terreni agricoli per una superficie pari ad almeno quindici volte quella occupata dall’impianto, la considerazione dell’area come agricola di pregio quale ragione automatica di diniego, la valutazione del programma di compensazioni territoriali, la pretesa di una fideiussione per il ripristino della sede stradale relativo a opere di connessione eseguite dal gestore di rete e, infine, il mancato rispetto del principio del dissenso costruttivo. È stata altresì prospettata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, l.r. Veneto 17/2022.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Comune di Agna, poiché era stato impugnato anche un suo atto endoprocedimentale. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Ha ritenuto che un impianto fotovoltaico di potenza superiore a 20 kW possa essere qualificato come impianto industriale o stabilimento ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, anche se non produce emissioni in atmosfera. La nozione deve essere interpretata secondo la funzione produttiva dell’impianto e la ratio di concentrare gli impianti rinnovabili in aree già antropizzate o prossime a insediamenti produttivi. Poiché l’impianto preesistente superava la soglia di 20 kW, l’area agricola situata entro 500 metri doveva essere considerata idonea ex lege. Il TAR ha inoltre escluso che il Comune potesse fondare il diniego su un generico rischio di effetti a catena o di futuro frazionamento, non riferito a elementi attuali e concreti del progetto, anche considerando il rilevante intervallo temporale tra i due impianti. Ha ritenuto illegittima la richiesta di asservimento di una superficie agricola pari a quindici volte quella occupata dall’impianto, poiché il regime regionale previsto dall’art. 4, comma 2, l.r. Veneto 17/2022 non si applica alle aree idonee ex lege individuate dalla disciplina statale; la questione di costituzionalità è stata quindi dichiarata non rilevante. È stata censurata anche la motivazione fondata sulla qualificazione dell’area come agricola di pregio: tale qualificazione costituisce un indicatore di non idoneità, ma non determina né incompatibilità urbanistica né automatica preclusione all’autorizzazione, soprattutto in presenza di un’area idonea ex lege; occorre una motivazione specifica e rafforzata riferita alla concreta tipologia dell’impianto. Il TAR ha poi ritenuto viziata per difetto di motivazione e di istruttoria la valutazione del programma di compensazioni territoriali: il Comune aveva considerato inattendibile il prospetto aggiornato limitandosi a confrontarlo con il precedente, senza indicare i parametri errati, fornire un calcolo alternativo o confutare tecnicamente i dati prodotti. Infine, è stata ritenuta illegittima e sproporzionata la richiesta alla società di una fideiussione per il ripristino stradale relativo alle opere di connessione eseguite direttamente dal gestore di rete, poiché la società non eseguiva tali lavori, non ne aveva il controllo e non poteva essere gravata del relativo rischio operativo. L’ottavo motivo è stato assorbito, essendo l’annullamento pienamente satisfattivo. Le spese sono state compensate per la complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Disciplina la procedura abilitativa semplificata utilizzata per il progetto dell’impianto fotovoltaico.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  Limita l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli a terra nelle aree agricole, salvo le aree idonee individuate dalla disciplina statale.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  Sono considerate aree idonee [...] le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti [...] nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento.

  La disposizione comprende tra le aree idonee ex lege le aree agricole entro 500 metri da impianti industriali o stabilimenti; gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 20 kW possono rientrare in tali nozioni anche in assenza di emissioni.

• art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006

  Complesso unitario e stabile, che si configura come un complesso ciclo produttivo, sottoposto al potere decisionale di un unico gestore, in cui sono presenti uno o più impianti o sono effettuate una o più attività che producono emissioni [...]. Si considera stabilimento anche il luogo adibito in modo stabile all’esercizio di una o più attività.

  La nozione di stabilimento è stata interpretata funzionalmente, valorizzando la stabile attività produttiva e organizzativa, non soltanto la presenza di emissioni in atmosfera.

• art. 4, comma 2, l.r. Veneto 17/2022

  [...] l’obbligo che le zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici comunali asservite all’impianto siano almeno pari a 15 volte l’area occupata dall’impianto [...].

  Il regime di asservimento si applica alle aree agricole diverse da quelle qualificate dalla legislazione statale come aree idonee ex lege.

• art. 8, comma 4, lett. m), d.lgs. 190/2024

  Un programma di compensazioni territoriali al comune interessato non inferiore al 2 per cento e non superiore al 3 per cento dei proventi.

  La valutazione del programma di compensazioni deve essere concreta e tecnicamente motivata; non è sufficiente rilevare la mera differenza tra prospetti elaborati secondo criteri diversi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto ha consentito alla ricorrente di presentare osservazioni e documentazione integrativa, che il Comune avrebbe dovuto esaminare puntualmente.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve motivare specificamente le ragioni per cui i dati e i criteri tecnici forniti dalla parte non sono attendibili o conformi alla disciplina applicabile.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Ha consentito al TAR di motivare mediante rinvio ai principi già affermati dalla giurisprudenza in una fattispecie analoga.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, un impianto fotovoltaico di potenza superiore a 20 kW può essere qualificato come impianto industriale o stabilimento anche in assenza di emissioni in atmosfera, quando costituisce un complesso stabile e organizzato destinato alla produzione e vendita di energia elettrica.
• La qualificazione di un’area agricola come idonea ex lege ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021 ricorre, in assenza dei vincoli rilevanti, quando l’area si trova entro 500 metri da un impianto fotovoltaico preesistente di potenza superiore a 20 kW.
• Su un’area qualificata idonea ex lege dalla disciplina statale non possono essere applicate limitazioni regionali o locali ulteriori, come l’obbligo di asservimento di terreni agricoli pari a quindici volte l’area dell’impianto, previsto per le aree agricole non rientranti nella categoria statale delle aree idonee.
• La mera inclusione dell’area in una zona agricola di pregio o caratterizzata da indicatori di non idoneità non consente il diniego automatico di un impianto in area idonea ex lege; l’amministrazione deve fornire una motivazione specifica e rafforzata, riferita alla concreta tipologia dell’impianto e agli interessi effettivamente incisi.
• Quando il privato presenta un prospetto tecnico aggiornato in risposta a una richiesta integrativa dell’amministrazione, il diniego non può limitarsi a rilevare la differenza rispetto a un precedente prospetto: l’amministrazione deve esaminare i parametri utilizzati, indicare gli errori riscontrati e, se necessario, esplicitare i criteri o il calcolo alternativo ritenuti corretti.
• La pubblica amministrazione non può imporre al proponente una garanzia fideiussoria per opere eseguite direttamente da un gestore di rete, quando il proponente non esegue tali opere, non ne ha il controllo e non è responsabile del relativo ripristino; una simile imposizione viola i principi di legalità, proporzionalità e ragionevolezza.

Come è indicizzato