Parere n. 1350/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione di un ammonimento per condotte persecutorie

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una persona fisica contro il provvedimento prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico avverso un ammonimento adottato dal Questore ai sensi dell'art. 8, comma 2, del d.l. n. 11/2009, convertito dalla l. n. 38/2009. La ricorrente deduce carenza istruttoria e violazione di legge.

Origine del procedimento

Una persona aveva chiesto l'adozione dell'ammonimento, allegando condotte moleste e persecutorie reiterate, idonee a determinare un perdurante stato di ansia e paura e a imporre una significativa modificazione delle proprie abitudini di vita. Il Questore aveva adottato l'ammonimento. Il successivo ricorso gerarchico era stato respinto dal Prefetto, che aveva ritenuto adeguata e proporzionata l'istruttoria svolta dalla Questura.

Il provvedimento prefettizio aveva sottolineato la funzione preventiva dell'ammonimento, distinguendola dall'accertamento penale del reato di atti persecutori previsto dall'art. 612-bis c.p. Secondo l'amministrazione, l'ammonimento si fonda su una valutazione prognostica del pericolo e non ha natura punitiva.

Natura e presupposti dell'ammonimento

La Sezione qualifica l'ammonimento come misura amministrativa di prevenzione, diretta a evitare che comportamenti molesti o persecutori evolvano in condotte penalmente rilevanti. Per la sua adozione non è necessaria la dimostrazione di una responsabilità penale né la prova piena dei fatti secondo gli standard propri del processo penale.

È sufficiente la presenza di elementi indiziari attendibili, dai quali possa desumersi, con un adeguato grado di verosimiglianza, l'esistenza di condotte pregiudizievoli e il pericolo per l'incolumità psico-fisica della vittima. La logica probatoria è pertanto indiziaria e probabilistica, coerente con la funzione generale del diritto amministrativo della prevenzione.

Distinzione dal procedimento penale

La valutazione amministrativa è diretta a dissuadere la reiterazione di comportamenti molesti o persecutori e a prevenire la commissione di reati mediante un giudizio prognostico ex ante. Non occorre quindi raggiungere la prova del reato di atti persecutori; è sufficiente che gli elementi acquisiti rendano probabile che gli atteggiamenti molesti o minacciosi possano sfociare in condotte riconducibili all'art. 612-bis c.p.

Discrezionalità amministrativa e sindacato giurisdizionale

Il Questore esercita un potere valutativo ampiamente discrezionale. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità di pubblica sicurezza nella ricostruzione e ponderazione dei fatti.

Il sindacato è limitato alla verifica della manifesta insussistenza dei presupposti di fatto, della manifesta irragionevolezza, dell'illogicità o della sproporzione della decisione. Il controllo riguarda quindi la logicità e la coerenza della valutazione prognostica compiuta dall'amministrazione.

Diritto di difesa e celerità

La Sezione richiama la necessità di rispettare il diritto di difesa del potenziale destinatario. Tuttavia, in presenza di un'urgenza adeguatamente indicata e motivata, la celerità del procedimento può giustificare una limitazione del diritto di essere ascoltato, purché tale scelta sia sottoposta al controllo del giudice amministrativo.

Il richiamo alla giurisprudenza della Corte EDU evidenzia che l'effettività della protezione dell'integrità fisica e psicologica della persona che richiede l'ammonimento può dipendere dalla rapidità della decisione.

Istanza cautelare

La Sezione esamina e respinge l'istanza cautelare. Non è dimostrato il periculum in mora, poiché l'ammonimento, per la sua natura e funzione, non priva il destinatario della libertà e non determina un pregiudizio immediato, essendo finalizzato a prevenire condotte penalmente rilevanti. La Sezione rileva inoltre l'insussistenza del fumus boni iuris.

Sospensione del parere e integrazione istruttoria

Poiché non è stata trasmessa la relazione ministeriale sul merito, la Sezione non definisce il ricorso e sospende l'emissione del parere definitivo. Dispone i seguenti incombenti:

• il Ministero dell'interno deve redigere una relazione integrativa entro 45 giorni dalla ricezione del parere;
• la relazione deve essere inviata alla ricorrente;
• la ricorrente deve poter presentare osservazioni e memorie entro 30 giorni;
• il Ministero deve trasmettere la relazione definitiva alla Sezione entro i successivi 20 giorni;
• la trattazione dell'affare è rinviata a una successiva adunanza.

Esito

Il parere ha natura interlocutoria. L'istanza cautelare è respinta, mentre ogni decisione in rito e nel merito del ricorso straordinario resta impregiudicata in attesa dell'integrazione istruttoria e del completamento del contraddittorio.