Sentenza n. 1501/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego ministeriale di riconoscimento in Italia di un attestato conseguito in Romania presso un'università, denominato «La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali». Il Ministero aveva ritenuto che l'interessata non avesse prodotto un attestato di competenza o un titolo di formazione conforme alla direttiva 2005/36/CE, valido a dimostrare l'abilitazione all'insegnamento di sostegno in Romania, ma soltanto un attestato conclusivo di un corso di formazione professionale continua destinato, secondo la disciplina rumena, a docenti già in servizio. Aveva comunque comparato in concreto il percorso formativo estero con quello richiesto in Italia, rilevando l'assenza o l'indimostrata presenza di discipline specialistiche, laboratori distinti per ordine e grado di scuola, tirocinio presso istituzioni scolastiche, modalità e contenuti del tirocinio, nonché esame finale. Il TAR aveva annullato il diniego ritenendo violati gli obblighi istruttori e partecipativi previsti dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007 e dall'art. 10-bis l. 241/1990, poiché il Ministero non aveva richiesto integrazioni documentali né inviato il preavviso di rigetto; aveva inoltre ritenuto non adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità dei percorsi e la mancata adozione di misure compensative. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo che ulteriori richieste istruttorie sarebbero state inutili, poiché le informazioni essenziali sui corsi risultavano già disponibili e i titoli prodotti presentavano contenuti sostanzialmente sovrapponibili; ha inoltre sostenuto che la comparazione era stata analiticamente svolta e che le differenze accertate erano incompatibili con l'adozione di misure compensative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego perché il documento prodotto non costituiva un titolo abilitante conforme alla direttiva 2005/36/CE, ma un attestato di formazione professionale continua, rilasciato dall'università e non dall'autorità ministeriale competente, riferibile a docenti già in servizio. Ha precisato che la mera frequenza di un corso di specializzazione sul sostegno non produce, in Italia, effetti abilitanti. Il Ministero aveva comunque effettuato una comparazione concreta e analitica tra la formazione rumena e quella richiesta dall'ordinamento italiano, esaminando contenuti, durata, modalità di frequenza, materie, esercitazioni, laboratori, tirocinio e prove finali. Dalla comparazione risultava che il percorso rumeno non comprendeva, neppure parzialmente, le discipline specialistiche previste dall'Allegato B al d.m. 30 settembre 2011 e non documentava i laboratori distinti per grado scolastico, il tirocinio presso istituzioni scolastiche e l'esame finale richiesto dalla disciplina italiana. Per tali ragioni, le differenze erano state correttamente considerate incolmabili mediante misure compensative. La mancata richiesta di integrazioni documentali non ha determinato illegittimità, poiché il Ministero disponeva degli elementi necessari per valutare il titolo e ulteriori acquisizioni sarebbero state inutili. Neppure la mancata comunicazione del preavviso di diniego ha inciso sull'esito, trattandosi di un procedimento vincolato, nel quale l'apporto partecipativo dell'interessata non avrebbe potuto modificare la decisione. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali presuppone la produzione di un attestato o titolo di formazione riconducibile alla figura professionale disciplinata dalla direttiva; lo Stato ospitante non è tenuto ad attribuire al titolo estero un valore superiore a quello posseduto nello Stato di origine.

• direttiva 2013/55/UE

  La direttiva è richiamata quale modifica della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  L'obbligo di richiedere integrazioni documentali non impone acquisizioni inutili quando l'amministrazione dispone già degli elementi necessari per valutare la natura e i contenuti del titolo.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'obbligo di acquisire informazioni sulla formazione estera opera quando tali informazioni siano necessarie per la comparazione; non sussiste quando la documentazione disponibile consenta una valutazione concreta e sufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non comporta l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e l'apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• art. 3 d.m. 30 settembre 2011

  Individua i requisiti dei corsi italiani di specializzazione sul sostegno, inclusi contenuti didattici, direzione qualificata, laboratori, tutor e convenzioni con istituzioni scolastiche per il tirocinio.

• Allegato B al d.m. 30 settembre 2011

  Definisce le discipline specialistiche, i laboratori diversificati per grado scolastico e le attività formative richieste per la specializzazione sul sostegno.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Il corso si conclude con un esame finale al quale è assegnato uno specifico punteggio

  L'esame finale costituisce un elemento del percorso italiano di specializzazione, la cui presenza deve risultare nella comparazione con il percorso estero.

• art. 13, comma 5, d.m. 249/2010

  La sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno non produce, in Italia, un effetto abilitante.

• art. 245 legge rumena n. 1/2011

  È richiamato per qualificare la formazione continua come diritto e obbligo dei docenti rumeni già in servizio.

• art. 241 legge rumena n. 1/2011

  È richiamato in relazione all'esame nazionale previsto per l'accesso alla professione docente in Romania.

Massime di principio

• Il riconoscimento in Italia di una qualifica professionale conseguita all'estero presuppone che il titolo prodotto abbia, nello Stato di origine, un valore professionale corrispondente a quello per il quale si chiede il riconoscimento; l'amministrazione dello Stato ospitante non può attribuirgli un valore maggiore di quello riconosciuto dall'ordinamento di origine.
• La mera frequenza di un corso estero di formazione sul sostegno, qualificato nello Stato di origine come formazione professionale continua per docenti già in servizio, non è di per sé sufficiente a dimostrare il possesso di una qualifica abilitante all'insegnamento di sostegno.
• Nel procedimento di riconoscimento, l'amministrazione deve comparare concretamente il percorso formativo estero con quello nazionale, considerando contenuti, durata, materie, modalità di svolgimento, laboratori, tirocinio ed esame finale; la comparazione può condurre legittimamente al diniego quando emergano differenze sostanziali e incolmabili.
• L'obbligo di richiedere integrazioni documentali e informazioni sulla formazione estera non impone acquisizioni meramente esplorative o inutili: se la documentazione disponibile consente già di determinare natura e contenuti essenziali del percorso e di svolgere una comparazione concreta, l'omessa richiesta di ulteriori documenti non rende illegittimo il diniego.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento di un provvedimento vincolato quando l'amministrazione abbia dimostrato che, sulla base del titolo prodotto e della comparazione svolta, mancavano i presupposti per il riconoscimento e che la partecipazione dell'interessato non avrebbe potuto modificare l'esito.
• Quando le carenze del percorso formativo estero riguardano elementi strutturali e non meramente integrativi della formazione nazionale, quali discipline specialistiche, laboratori per grado scolastico, tirocinio scolastico ed esame finale, l'amministrazione può escludere motivatamente l'utilità di misure compensative.

Come è indicizzato