Cassazione Civile, Ordinanza n. 30021/2022 del 13/10/2022

Esito

La controversia

La società concessionaria di un tratto autostradale aveva convenuto in giudizio una società che aveva edificato, all'interno dell'area di pertinenza di un impianto di distribuzione carburanti, una costruzione destinata a officina/elettrauto, ritenendola realizzata in violazione delle fasce di rispetto stradale della tangenziale est di Verona e chiedendone l'abbattimento, o in subordine l'arretramento alla distanza di legge. Il tribunale aveva accolto la domanda, ma la corte d'appello aveva riformato la decisione, reputando legittimo il manufatto perché funzionale al servizio degli utenti dell'area di servizio e ritenendo sufficiente, da un lato, il permesso di costruire rilasciato dal Comune e, dall'altro, un atto di autorizzazione della stessa concessionaria relativo all'accesso al cantiere. La ricorrente ha proposto quattro motivi: 1) violazione degli artt. 24 cod. strada e 26 reg. esec. cod. strada, sostenendo che nella fascia di rispetto opera un divieto assoluto di edificazione a 30 metri anziché 40 dal ciglio stradale; 2) violazione dell'art. 2, comma 3, d.lgs. 11 febbraio 1998 n. 32, deducendo che mancasse l'atto generale e astratto dell'ente territoriale idoneo a individuare le destinazioni compatibili; 3) omesso esame del fatto decisivo consistente nella mancanza di un'autorizzazione rilevante ai sensi dell'art. 21 cod. strada, poiché l'atto richiamato dalla corte d'appello riguardava solo accesso e uscita degli addetti dal cantiere; 4) violazione degli artt. 21 e 26 cod. strada, per avere la corte d'appello ritenuto sufficiente il titolo edilizio comunale, mentre l'autorizzazione alla costruzione nelle fasce di rispetto spettava all'ente proprietario della strada o al concessionario in conformità alle convenzioni. La Corte di cassazione ha ritenuto fondati il terzo e il quarto motivo: ha chiarito che per opere e costruzioni sulle pertinenze e sulle fasce di rispetto è necessaria la preventiva autorizzazione o concessione dell'autorità competente ex art. 26 cod. strada, cioè dell'ente proprietario o, per strade in concessione, del concessionario; il solo permesso di costruire comunale non basta, né vale l'autorizzazione rilasciata per l'accesso al cantiere con finalità diverse. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla corte d'appello in diversa composizione, affinché verifichi se vi sia stata valida autorizzazione del concessionario e se essa fosse conforme alle convenzioni applicabili, applicando correttamente anche le regole sull'onere della prova. I primi due motivi sono stati dichiarati assorbiti.

La decisione

La Corte ha accolto il terzo e il quarto motivo di ricorso, ha dichiarato assorbiti il primo e il secondo, ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Venezia e ha rinviato alla stessa Corte, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità. Il giudice di rinvio dovrà verificare se la costruzione fosse stata preventivamente autorizzata dall'ente competente ai sensi degli artt. 21 e 26 cod. strada e, in caso positivo, se l'autorizzazione fosse conforme alle relative convenzioni; solo all'esito di tale verifica potrà essere valutata la legittimità del manufatto e le conseguenze in ordine alla domanda di abbattimento o arretramento.

Norme richiamate

• art. 21 cod. strada

  "senza preventiva autorizzazione o concessione della competente autorità di cui all'articolo 26 e' vietato eseguire opere o depositi e aprire cantieri stradali, anche temporanei, sulle strade e loro pertinenze, nonchè sulle relative fasce di rispetto e sulle aree di visibilità"

  La norma impone una preventiva autorizzazione o concessione per eseguire opere e costruzioni sulle strade, sulle pertinenze e nelle fasce di rispetto; il titolo deve provenire dall'autorità competente individuata dall'art. 26.

• art. 26 cod. strada

  "Le autorizzazioni di cui al presente titolo sono rilasciate dall'ente proprietario della strada o da altro ente da quest'ultimo delegato o dall'ente concessionario della strada in conformità alle relative convenzioni"

  L'autorità competente a rilasciare l'assenso alla costruzione nelle fasce di rispetto è l'ente proprietario della strada oppure, per le strade in concessione, il concessionario secondo le convenzioni applicabili; il permesso edilizio comunale non sostituisce tale titolo.

• art. 24 cod. strada

  La corte d'appello aveva valorizzato la nozione di pertinenza stradale per escludere l'applicazione del vincolo di inedificabilità, ma la Cassazione ha ritenuto necessaria la verifica dell'autorizzazione ex artt. 21 e 26.

• art. 2, comma 3, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  Il motivo relativo alla necessità di un atto generale dell'ente territoriale sulle destinazioni compatibili è stato dichiarato assorbito e non è stato scrutinato nel merito.

• art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

  È stato utilizzato come parametro dei motivi di ricorso per violazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ.

  È stato utilizzato per denunciare l'omesso esame di un fatto decisivo relativo alla mancanza di autorizzazione.

Massime di principio

• Per le opere e costruzioni realizzate su strade, pertinenze stradali e fasce di rispetto, l'accertamento della legittimità non può arrestarsi al solo titolo edilizio comunale, ma richiede la verifica della preventiva autorizzazione o concessione rilasciata dall'autorità individuata dal codice della strada.
• Nei casi di strade o autostrade in concessione, l'autorità competente ad assentire l'opera è il concessionario, purché agisca in conformità alle relative convenzioni; il giudice deve verificare sia l'esistenza del titolo sia la sua conformità convenzionale.
• Un'autorizzazione rilasciata per finalità diverse, come l'accesso al cantiere o la viabilità degli addetti, non equivale di per sé all'assenso alla costruzione del manufatto nelle fasce di rispetto.
• Quando la decisione di merito fonda la legittimità dell'opera su un titolo non idoneo o su una lettura errata delle norme speciali, la Cassazione può cassare con rinvio per nuovo esame dei presupposti autorizzativi.
• In sede di rinvio, il giudice deve applicare correttamente le regole sull'onere della prova rispetto all'esistenza e validità dell'autorizzazione richiesta dalla disciplina speciale.

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