Cassazione Civile, Ordinanza n. 29038/2025 del 03/11/2025

Esito

La controversia

Le lavoratrici avevano agito per ottenere le differenze retributive conseguenti al ritardo con cui il Ministero aveva dato attuazione alla procedura di riqualificazione interna prevista per il passaggio dal profilo di cancelliere/ufficiale giudiziario a quello di funzionario giudiziario/UNEP. Il Tribunale aveva accertato l’inadempimento del Ministero agli obblighi assunti con il D.M. 9 novembre 2017 e lo aveva condannato a pagare le differenze maturate; la Corte d’appello aveva parzialmente riformato la decisione, spostando la decorrenza del diritto economico al 1° luglio 2019 e confermando la condanna per il periodo successivo fino all’effettivo inquadramento, avvenuto il 15 dicembre 2022. Con l’unico motivo di ricorso il Ministero ha denunciato violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater d.l. 83/2015, dell’Accordo del 26 aprile 2017 recepito dal D.M. 9 novembre 2017 e degli artt. 1175 e 1375 c.c., sostenendo che la norma di legge e l’accordo avessero natura meramente programmatica e non precettiva, sicché l’impegno alla progressione non sarebbe stato vincolante nel termine del 30 giugno 2019. Ha inoltre dedotto che l’attuazione della riqualificazione era subordinata ai limiti previsti dall’art. 21-quater: posti disponibili in dotazione organica, rapporto 50/50 tra accessi interni ed esterni e copertura finanziaria. Le resistenti hanno contrastato il ricorso difendendo la lettura vincolante dell’accordo e della disciplina applicabile.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto fondato il ricorso del Ministero. Ha affermato che l’art. 21-quater d.l. 83/2015, letto alla luce dei suoi commi 1, 2, 3 e 5, autorizza la P.A. a indire procedure interne di riqualificazione solo nei limiti delle posizioni disponibili, del rapporto tra riservato agli interni e accesso dall’esterno e della copertura finanziaria; ne consegue che l’Accordo del 26 aprile 2017, recepito dal D.M. 9 novembre 2017, ha natura programmatica e non impone un obbligo cogente di completare la progressione entro il 30 giugno 2019. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha rigettato le domande delle lavoratrici. Le spese dell’intero processo sono state compensate per gravi ed eccezionali ragioni, tenuto conto del successivo intervento di precedente conforme della Corte.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  violazione e falsa applicazione di legge

  norma processuale posta a fondamento del motivo di ricorso per cassazione per violazione di legge

• art. 21-quater d.l. n. 83/2015, conv. con modif. dalla L. n. 132/2015

  nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica; rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall'esterno fissato nella percentuale del 50 per cento e del 50 per cento; ogni effetto economico e giuridico decorre dalla completa definizione delle procedure selettive

  la disposizione ha natura autorizzatoria/programmatica e non attribuisce un diritto soggettivo immediato alla progressione, subordinando l'attuazione a limiti di organico, di rapporto tra accessi interni ed esterni e di copertura finanziaria

• Accordo del 26 aprile 2017

  definizione dell'intero processo di attuazione della progressione tra le aree entro il 30 giugno 2019

  l'accordo, letto in coordinamento con l'art. 21-quater, ha valore programmatico e non contiene un termine perentorio e cogente sganciato dai limiti normativi

• D.M. 9 novembre 2017

  atto di recepimento dell'accordo sindacale, rilevante come fonte dell'impegno organizzativo dell'amministrazione

• art. 1175 c.c.

  richiamato nel motivo di ricorso come parametro di correttezza e buona fede nell'esecuzione del rapporto

• art. 1375 c.c.

  richiamato nel motivo di ricorso come parametro di buona fede nell'esecuzione del rapporto

• art. 15 CCNL comparto Ministeri 16 febbraio 1999

  richiamato nei precedenti citati dalla Corte per affermare la natura programmatica della progressione di carriera nel pubblico impiego contrattualizzato

• art. 20 CCNL comparto Ministeri 16 febbraio 1999

  richiamato nei precedenti citati dalla Corte per la necessità di atti successivi e procedure previste dal contratto collettivo per la progressione

Massime di principio

• Quando una norma consente alla pubblica amministrazione di attivare procedure interne di riqualificazione solo "nei limiti" delle posizioni organiche disponibili, del rapporto con gli accessi dall'esterno e della copertura finanziaria, la norma non attribuisce un diritto immediato e incondizionato alla progressione in carriera.
• Un accordo sindacale recepito in un atto amministrativo, se espressamente subordinato al rispetto di una norma che pone limiti e condizioni attuative, ha valore programmatico e non rende perentorio un termine finale fissato per la conclusione del processo di riqualificazione.
• La previsione di un termine temporale in un accordo di programmazione non è, di per sé, sufficiente a fondare l'inadempimento dell'amministrazione quando l'attuazione sia condizionata dalla disponibilità di posti, dalla rideterminazione delle piante organiche e dalla copertura della spesa.
• In sede di legittimità, la violazione di legge può essere scrutinata verificando la corretta qualificazione della natura precettiva o programmatica della disciplina pattizia e legale posta a fondamento della pretesa del lavoratore.
• Se la cassazione ritiene corretta l'interpretazione della disciplina che esclude l'obbligo immediato dell'amministrazione e non occorrono ulteriori accertamenti di fatto, può decidere nel merito rigettando le domande originarie.

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