Cassazione Civile, Ordinanza n. 28319/2024 del 04/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'approvazione della graduatoria di un concorso pubblico per 230 posti a tempo determinato di operatore di rilevazioni sistemiche, categoria B posizione economica B1, all'esito del quale la candidata risultava vincitrice e domandava il riconoscimento del diritto all'assunzione da parte dell'ente. I giudici di merito avevano rigettato la domanda ritenendo legittima la revoca del piano assunzionale e della copertura dei posti, in ragione di sopravvenienze normative che limitavano il ricorso ai contratti a termine e le facoltà assunzionali degli enti locali, nonché per l'emersione di nuove esigenze organizzative, con possibile affidamento del servizio a società esterna. Nel ricorso per cassazione la parte vincitrice del concorso denunciava: 1) violazione degli artt. 1218 e 1256 c.c., sostenendo che la Corte d'appello avesse indebitamente ricondotto a impossibilità sopravvenuta una mera difficoltà economica dell'ente, non idonea a esonerarlo dall'obbligo di assunzione; 2) violazione dell'art. 1367 c.c. in relazione all'art. 1355 c.c. e all'art. 6 CEDU, lamentando che la clausola del bando che subordinava le assunzioni alla compatibilità con esigenze assunzionali e disponibilità finanziarie fosse stata interpretata in modo da legittimare una condizione meramente potestativa e dunque nulla, consentendo all'amministrazione di sottrarsi unilateralmente all'adempimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché la decisione di merito non si era fondata su una generica difficoltà economica, ma sull'obbligo dell'ente di rispettare i vincoli del patto di stabilità interno e gli obiettivi di finanza pubblica, connessi anche al principio costituzionale di equilibrio di bilancio, oltre che sul mutamento delle esigenze organizzative e sull'esercizio del potere pubblico di riesame dell'interesse originario. Ha ritenuto infondato anche il secondo motivo, osservando che la clausola del bando non attribuiva all'amministrazione una mera facoltà arbitraria di non assumere, ma subordinava il venir meno dell'efficacia della precedente determinazione a un successivo e concreto apprezzamento dell'attualità dell'interesse pubblico alla luce di parametri normativi, finanziari e organizzativi, soggetto al controllo giudiziale di congruità e correttezza; perciò non si trattava di condizione meramente potestativa. La ricorrente è stata inoltre condannata alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1218 c.c.

  Richiamato come norma sulla responsabilità del debitore; la Corte esclude che vi sia stata violazione perché l'inadempimento dell'ente è stato ricondotto a sopravvenienze normative e vincoli pubblicistici non imputabili a colpa.

• art. 1256 c.c.

  La Corte precisa che la decisione di merito non ha valorizzato una mera difficoltà economica, ma un impedimento sopravvenuto derivante da vincoli di finanza pubblica e da factum principis, ritenuto idoneo a escludere la responsabilità.

• art. 1367 c.c.

  Richiamato nel senso del principio di conservazione del contratto; la Corte esclude che esso imponga di qualificare come nulla la clausola del bando, poiché la clausola è stata letta come subordinata a un concreto apprezzamento dell'interesse pubblico.

• art. 1355 c.c.

  La Corte ribadisce che è nulla la clausola che rimette l'obbligo alla mera volontà dell'amministrazione, ma esclude la nullità nel caso concreto perché la clausola era ancorata a parametri oggettivi e a valutazioni non discrezionalmente arbitrarie.

• art. 6 CEDU

  Invocato dalla ricorrente a sostegno della pretesa azionata in giudizio; la Corte non ne ravvisa violazione in relazione alla clausola del bando e all'esercizio dei poteri pubblici sull'interesse originario.

• art. 119 Cost.

  Richiamato per affermare che gli enti territoriali devono concorrere al rispetto dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e al principio di equilibrio di bilancio.

• legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1

  Richiamata per l'introduzione del principio del pareggio di bilancio e per rafforzare il vincolo degli enti territoriali all'equilibrio dei bilanci.

• D.L. 101/2013

  Richiamato come intervento legislativo che ha ridotto la possibilità di ricorso ai contratti a termine presso le pubbliche amministrazioni.

• art. 36 del TU

  Richiamato quale disposizione novellata dal D.L. 101/2013 per limitare il ricorso ai contratti a termine.

• art. 3 del D.L. 90/2014

  Richiamato come norma che ha abrogato il precedente limite e ha imposto il progressivo contenimento della spesa per il personale, incidendo sulle facoltà assunzionali degli enti locali.

• art. 76 comma 7 D.L. 112/2008

  Richiamato come disposizione abrogata dal D.L. 90/2014 nell'ambito della riduzione delle facoltà assunzionali degli enti locali.

• art. 16 D.L. n. 16 del 6 marzo 2014

  Richiamato come base normativa del rientro dal disavanzo e del decremento delle risorse destinate alle spese di personale.

• D.P.R. 115/2002, art. 13 comma 1-quater

  Richiamato nel dispositivo per dare atto dei presupposti del versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• In tema di obbligo di assunzione conseguente all'approvazione di una graduatoria concorsuale, l'inadempimento dell'amministrazione può risultare non imputabile quando sia determinato da sopravvenienze normative e finanziarie che impongano il rispetto di vincoli pubblici e rendano legittimo il riesame dell'originaria decisione assunzionale.
• La mera difficoltà economica del debitore non coincide, di per sé, con l'impossibilità sopravvenuta ex art. 1256 c.c.; nel settore pubblico occorre verificare se l'impedimento derivi da vincoli legali e di finanza pubblica configurabili come factum principis.
• È nulla per condizione meramente potestativa la clausola che rimetta all'arbitrio dell'amministrazione la decisione di non procedere all'assunzione; non lo è, invece, la clausola che subordini l'efficacia dell'impegno a un successivo accertamento oggettivo della permanenza dell'interesse pubblico, della copertura finanziaria e della compatibilità con il quadro normativo.
• Il potere della pubblica amministrazione di rivedere l'originaria determinazione, anche dopo l'approvazione della graduatoria, resta soggetto al controllo giudiziale sulla congruità e correttezza della scelta e non può tradursi in una facoltà arbitraria di sottrarsi all'obbligo assunto.
• Le sopravvenute esigenze organizzative e il mutamento dell'interesse pubblico possono incidere sulla persistenza dell'obbligo di procedere all'assunzione, purché la rivalutazione sia sorretta da un concreto apprezzamento dell'attualità dell'interesse pubblico e non da una mera volontà unilaterale.

Come è indicizzato