Sentenza n. 5556/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego adottato dal Ministero dell'Istruzione e del Merito sulla domanda di riconoscimento, ai sensi dell'art. 16, comma 1, d.lgs. 206/2007, del titolo relativo a un corso spagnolo in materia di bisogni educativi speciali, conseguito presso un'università spagnola in collaborazione con soggetti privati. L'Amministrazione ha ritenuto il titolo non riconoscibile perché qualificato come «titolo proprio» dell'università, privo di carattere ufficiale e abilitante nell'ordinamento spagnolo, e ha inoltre ravvisato una sostanziale e incolmabile diversità tra il percorso formativo estero e quello italiano per la specializzazione sul sostegno. La ricorrente ha dedotto plurime violazioni della disciplina procedimentale, dei principi nazionali ed europei sul riconoscimento delle qualifiche professionali ed eccesso di potere, contestando sia l'automatica rilevanza ostativa della natura non ufficiale del titolo sia l'inadeguatezza dell'istruttoria e della motivazione comparativa. È stato altresì contestato il preavviso di rigetto adottato ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego ai fini del riesame. Ha ritenuto illegittimo considerare di per sé ostativa la qualificazione del titolo come «titolo proprio» e non ufficiale, poiché l'Amministrazione deve valutare in concreto l'intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, verificando la comparabilità del percorso estero con quello richiesto in Italia, previo parere del Ministero dell'Università e della Ricerca, e disponendo, ove necessario, misure compensative ai sensi dell'art. 14 della direttiva 2005/36/CE. Il raffronto svolto dall'Amministrazione è stato giudicato apodittico, scarsamente argomentato e fondato su elementi deboli, non essendo stato chiarito perché eventuali ore aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio non potessero colmare le differenze formative. Il giudice ha richiamato i principi affermati dalle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18-22 del 2022 e la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, secondo cui, anche quando la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile, le autorità devono procedere a una valutazione comparativa dei titoli, delle certificazioni e dell'esperienza dell'interessato alla luce degli artt. 45 o 49 TFUE. Tali disposizioni non impongono di riconoscere un titolo non rilasciato o riconosciuto dallo Stato membro di origine, ma consentono allo Stato ospitante di considerarlo nell'ambito della valutazione comparativa. L'Amministrazione dovrà quindi riesaminare l'istanza con istruttoria e motivazione adeguate e valutare l'eventuale imposizione di misure compensative. Le spese sono state compensate in ragione dei contrasti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, d.lgs. 206/2007

  Costituisce la base normativa nazionale della domanda di riconoscimento del titolo formativo professionale conseguito all'estero.

• direttiva 2005/36/CE

  Impone una valutazione sostanziale della formazione acquisita e consente l'adozione di misure compensative quando sussistano differenze tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente di disporre misure compensative, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio, per colmare eventuali differenze formative.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina il preavviso di rigetto, impugnato insieme al provvedimento conclusivo.

• art. 45 TFUE

  Tutela la libera circolazione dei lavoratori e, anche fuori dall'ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, impone una valutazione comparativa dei titoli, delle certificazioni e dell'esperienza pertinenti.

• art. 49 TFUE

  Tutela la libertà di stabilimento e concorre a fondare l'obbligo di valutazione comparativa delle qualifiche professionali nell'accesso alla professione.

• l. 517/1977

  È richiamata per descrivere la funzione dell'insegnante di sostegno, volta all'integrazione degli alunni con disabilità e agli interventi individualizzati.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita all'estero, la natura di «titolo proprio» o la mancanza di riconoscimento ufficiale nello Stato d'origine non può essere considerata automaticamente ostativa: l'autorità deve comunque svolgere, quando previsto dal diritto nazionale o consentito dal diritto dell'Unione, una valutazione concreta e comparativa delle competenze, conoscenze, capacità, titoli ed esperienze dell'interessato.
• Per il riconoscimento di una formazione estera finalizzata all'insegnamento di sostegno, l'Amministrazione deve verificare in concreto la comparabilità dell'intero percorso formativo con quello richiesto in Italia, senza limitarsi a un raffronto astratto o apodittico tra programmi.
• Quando emergano differenze tra la formazione estera e quella nazionale, il diniego è illegittimo se l'Amministrazione non spiega adeguatamente perché tali differenze non possano essere colmate mediante misure compensative proporzionate, comprese attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio.
• Anche qualora la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile, gli artt. 45 e 49 TFUE impongono alle autorità dello Stato ospitante di prendere in considerazione l'insieme dei titoli e dell'esperienza dell'interessato e di confrontarli con le qualifiche richieste dalla normativa nazionale.
• Gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di riconoscere un titolo non rilasciato o non riconosciuto dallo Stato membro d'origine, ma non gli impediscono di tenerne conto nella valutazione comparativa delle competenze professionali.

Come è indicizzato