Sentenza n. 1571/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la delibera sanzionatoria dell’AGCom. Deduceva, in particolare, violazione delle garanzie di partecipazione e contraddittorio, difetto di motivazione e istruttoria, violazione degli articoli 80 e 98 del d.lgs. n. 259 del 2003 e dell’articolo 3 della legge n. 689 del 1981, carenza di imputabilità soggettiva, assenza di colpa e di nesso causale, oltre a illogicità e irragionevolezza. La società sosteneva che i disservizi fossero riconducibili principalmente a malfunzionamenti dei sistemi dell’altro operatore, che due dei sei casi contestati fossero dovuti a errori umani non incidenti sull’esito delle procedure e che i restanti casi non dimostrassero una propria responsabilità. Contestava inoltre che un numero così esiguo ed eterogeneo di episodi potesse fondare la conclusione dell’esistenza di una politica aziendale complessivamente negligente. L’AGCom aveva replicato che la società, essendo consapevole delle criticità del sistema wholesale dell’altro operatore, avrebbe dovuto adottare una diligenza maggiore, anche mediante più puntuali informazioni ai clienti e il potenziamento delle procedure di sincronizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato la delibera sanzionatoria dell’AGCom. Ha ritenuto non persuasive le censure procedimentali, poiché l’Autorità aveva svolto una fase preistruttoria plurisoggettiva e successivamente procedimenti individuali per accertare la responsabilità dei singoli operatori, assicurando il contraddittorio. Ha invece accolto la censura relativa all’insufficienza dell’istruttoria. L’Autorità aveva esaminato, nell’ambito di un’ispezione, un campione limitato di casi e aveva accertato sei disservizi, due dei quali contestati perché riconducibili a errori umani. Da tale base fattuale estremamente ridotta aveva tratto una conclusione generale sull’esistenza di una politica aziendale non sufficientemente diligente. Il Collegio ha ritenuto che sei casi, anche se pari al 50% di quelli esaminati durante l’ispezione, non costituissero un indizio sufficiente di una gestione sistematicamente negligente, perché l’esiguità del campione non consentiva di estendere le conclusioni dai singoli episodi alla complessiva e molto più ampia organizzazione delle procedure. Una simile conclusione generale avrebbe richiesto un’analisi più ampia, comprendente un numero maggiore di casi selezionati sia tra quelli segnalati sia tra quelli non segnalati. Le ulteriori doglianze sono state assorbite in applicazione del principio della ragione più liquida o perché il loro eventuale accoglimento non avrebbe procurato alla società una maggiore utilità. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 80, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. n. 259/2003

  diritto degli utenti al trasferimento dei numeri e alla successiva attivazione con il nuovo gestore nel più breve tempo possibile e senza interruzioni superiori a un giorno lavorativo

  La disposizione costituisce il parametro sostanziale delle procedure di migrazione e cessazione dei servizi di accesso e tutela la continuità del servizio per l’utente finale.

• art. 98, comma 13, d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la base normativa per l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria per la violazione degli obblighi relativi alle procedure di migrazione.

• art. 17, comma 2, delibera AGCom n. 4/06/CONS

  Concorre a definire gli obblighi degli operatori nell’ambito delle procedure tecniche di migrazione e cessazione dei servizi di accesso.

• art. 18, commi 2 e 5, delibera AGCom n. 4/06/CONS

  Concorre a individuare le attività e gli obblighi operativi degli operatori nelle procedure di passaggio tra gestori.

• art. 5, delibera AGCom n. 35/10/CIR

  È richiamato quale ulteriore parametro regolatorio degli obblighi gravanti sugli operatori nelle procedure di migrazione.

• art. 3 l. n. 689/1981

  È richiamato in relazione alla necessità di accertare l’elemento soggettivo della violazione e la responsabilità dell’operatore.

• artt. 1, 3 e 10 l. n. 241/1990

  Sono stati dedotti dall’appellante in relazione ai principi di correttezza dell’azione amministrativa, motivazione, istruttoria e partecipazione; il Collegio ha escluso la fondatezza delle censure procedimentali.

• artt. 13, commi 2 e 7, d.lgs. n. 259/2003

  Sono stati invocati dall’appellante in relazione alle garanzie partecipative nel procedimento sanzionatorio; il Collegio ha ritenuto rispettato il contraddittorio.

• artt. 9, 10 e 11 delibera AGCom n. 581/15/CONS

  Sono stati richiamati in relazione alle regole del procedimento sanzionatorio e all’ostensione degli atti; le relative censure sono state assorbite o ritenute comunque non utili alla parte.

• principio della ragione più liquida

  Il Collegio ha deciso la controversia sulla censura fondata relativa al difetto di istruttoria, assorbendo le ulteriori doglianze non scrutinate.

Massime di principio

• Un’autorità di regolazione non può desumere l’esistenza di una politica aziendale complessivamente negligente da un numero estremamente esiguo di casi concreti esaminati a campione, anche quando gli episodi contestati rappresentino una quota elevata dei casi verificati: l’inferenza dalla casistica limitata alla gestione generale richiede un’istruttoria più ampia e statisticamente adeguata.
• Quando la sanzione amministrativa si fonda sulla violazione di obblighi organizzativi o di diligenza riferiti alla gestione complessiva di procedure, l’amministrazione deve acquisire elementi idonei a dimostrare non soltanto singoli disservizi, ma anche l’imputabilità degli stessi e la riconducibilità a una prassi o politica aziendale generalizzata.
• La percentuale dei casi irregolari rispetto a un campione ispettivo non è, da sola, un indizio sufficiente di violazione sistematica se la base statistica è troppo ridotta per consentire valutazioni riferite alla complessiva organizzazione dell’operatore.
• Il contraddittorio nel procedimento sanzionatorio può ritenersi rispettato quando l’autorità svolga una fase preistruttoria plurisoggettiva e procedimenti individuali successivi, finalizzati ad accertare separatamente la responsabilità di ciascun operatore coinvolto.

Come è indicizzato