Cassazione Civile, Ordinanza n. 19756/2024 del 17/07/2024

Esito

La controversia

La lite nasce da un'ordinanza-ingiunzione irrogata a un'associazione per avere conferito, negli anni 2009-2012, incarichi retribuiti a dipendenti di diverse Unità sanitarie locali senza la preventiva autorizzazione delle amministrazioni di appartenenza, in asserita violazione dell'art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001. L'associazione e il suo legale rappresentante hanno proposto opposizione e i giudici di merito l'hanno accolta: per gli incarichi affidati a dipendenti della USL 2 di Lucca hanno ritenuto sussistente un'autorizzazione implicita desumibile da convenzioni annuali stipulate con quella USL; per gli incarichi affidati a dipendenti di altre USL di Lucca hanno escluso la punibilità per affidamento incolpevole, valorizzando il fatto che i nominativi dei dipendenti erano forniti dalla USL 2. L'Agenzia delle Entrate ha ricorso per cassazione deducendo violazione e falsa applicazione dell'art. 53 d.lgs. 165/2001 e dell'art. 3 l. 689/1981, sostenendo che l'autorizzazione non possa essere tacita ma debba essere formale e che, in assenza di autorizzazione, non fosse configurabile buona fede/affidamento incolpevole idoneo a escludere la responsabilità amministrativa, anche perché l'onere di provare la propria assenza di colpa gravava sull'opponente.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso solo in parte. Ha escluso che l'autorizzazione ex art. 53 d.lgs. 165/2001 possa essere implicita o desumibile da comportamenti concludenti, affermando che la disciplina richiede un procedimento formale su richiesta dell'interessato e risposta dell'amministrazione. Tuttavia ha ritenuto che, nel caso concreto, gli incarichi affidati ai dipendenti della USL 2 di Lucca non ricadessero nell'ambito applicativo dell'art. 53, perché inseriti in convenzioni formali stipulate a monte tra l'associazione e l'amministrazione di appartenenza per attività integrative del servizio pubblico e con messa a disposizione di fondi da parte della USL. Per contro, ha cassato la sentenza nella parte in cui aveva escluso la sanzionabilità degli incarichi conferiti a dipendenti di altre USL sulla base di un asserito affidamento incolpevole, osservando che, mancando l'autorizzazione, la mera provenienza dei nominativi dalla USL 2 non bastava a integrare buona fede inevitabile; la relativa motivazione si discostava inoltre dal consolidato orientamento secondo cui l'errore sulla liceità rileva solo se inevitabile e non superabile con l'ordinaria diligenza. La causa è stata quindi rinviata alla Corte di appello di Firenze in diversa composizione per il riesame del capo accolto e per le spese.

Norme richiamate

• art. 53 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  comma 9; comma 10; comma 6

  L'autorizzazione per gli incarichi retribuiti conferiti a dipendenti pubblici deve essere richiesta dal soggetto che intende conferire l'incarico e deve essere oggetto di una risposta dell'amministrazione di appartenenza; il silenzio equivale a diniego. La Corte esclude che l'autorizzazione possa essere implicita o desumersi da meri comportamenti concludenti. La disciplina, inoltre, opera quando l'iniziativa muove dal privato, non quando l'utilizzazione del dipendente si collochi in un precedente accordo/convenzione con l'amministrazione per finalità pubbliche.

• art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

  È il parametro del vizio dedotto in cassazione per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 384, comma 4, cod. proc. civ.

  Consente alla Corte di correggere la motivazione della decisione impugnata fondandosi sugli stessi fatti accertati, senza necessità di cassazione sul punto non decisivo.

• art. 3 l. 24 novembre 1981, n. 689

  Nelle violazioni amministrative l'elemento soggettivo richiede almeno la colpa; l'errore sulla liceità della condotta esclude la responsabilità solo se inevitabile, supportato da un elemento positivo esterno idoneo a ingenerarlo e accompagnato dall'adozione di ogni possibile cautela da parte dell'agente.

Massime di principio

• L'autorizzazione prevista per il conferimento di incarichi retribuiti a dipendenti pubblici deve risultare da un atto formale adottato secondo il procedimento previsto dalla legge; non è sufficiente un'autorizzazione tacita o desumibile da comportamenti concludenti dell'amministrazione.
• Quando l'incarico al dipendente pubblico è inserito in una convenzione formale stipulata a monte con l'amministrazione di appartenenza per il perseguimento di un interesse pubblico, la fattispecie può non ricadere nell'ambito applicativo dell'art. 53 d.lgs. 165/2001, perché manca l'iniziativa unilaterale del privato tipica del regime autorizzatorio.
• In materia di illeciti amministrativi, la buona fede o l'errore sulla liceità rilevano solo se l'errore è inevitabile e incolpevole; non basta la mera ignoranza della legge o la presenza di elementi non univoci, occorrendo una base fattuale positiva estranea all'agente e l'ordinaria diligenza nell'osservanza della norma.
• La sola circostanza che i nominativi dei dipendenti siano stati indicati da un'amministrazione pubblica non è, di per sé, sufficiente a fondare un affidamento incolpevole sull'esistenza dell'autorizzazione richiesta dalla legge.

Come è indicizzato